III SA/Gl 1394/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.) Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS, organ) odmówił I.W.(dalej skarżąca) prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne za okres od dnia 1 listopada do dnia 30 listopada 2020 r. W podstawie prawnej ZUS powołał art. 31zq ust. 7 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.; dalej powoływana jako ustawa o COVID-19) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266, z późn. zm. dalej jako ustawa s.u.s.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 osobie prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą przysługuje zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ww. ubezpieczenia, jednakże jednym z warunków takiego zwolnienia jest prowadzenie działalności oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami w określonej wyżej regulacji. Organ wskazał że skarżąca we wniosku RDZ złożonym [...] r. Zaznaczyła, że prowadzi jako przeważającą działalność wg kodu PKD 96.04.Z. Natomiast w rejestrze CEiDG jak również GUS przedmiotem przeważającej działalności wg PKD jest wykazany kod 96.02.Z. a figurujący w rejestrze CEiDG kod przeważającej działalności nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składek. Zatem skarżącej zwolnienie z obowiązku opłacania składek nie przysługuje. Skarżąca nie skorzystała z prawa do złożenia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpoznanie sprawy i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zarzuciła, że ZUS niewłaściwie rozstrzygnął sprawę przyjmując, że przedmiotem przeważającej działalności w rejestrze CEiDG wg PKD jest wpisany kod 96.02.Z. Tymczasem rzeczywistym kodem PKD jest wykazany przez nią we wniosku RDZ-B6 kod 96.04.Z. i jest zgodny z posiadanymi przez nią dokumentami. W skardze zarzuciła że ZUS nie uwzględnił faktu że od [...] r jej wiodącą niezmiennie działalnością prowadzoną jako przeważająca jest działalność wg kodu PKD 96.04.Z. Potwierdzeniem jest fakt samowolnej zmiany tego kodu w rejestrze przez Urząd Miasta K. w dniu [...] r. Co zostało dokonana bez wiedzy i woli przedsiębiorcy o czym nie była informowana. Zdaniem skarżącej podnoszone okoliczności nie zostały w żadnym zakresie zbadane przez organ. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Podkreślił, że skarżąca, nie spełniła warunku wynikającego z art. 31zo ust. 10 Ustawy o COVID19, jak również obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 1 pkt 1 Ustawy o COVID19 dotyczącego w przypadku zmiany danych przedsiębiorcy złożenia w terminie siedmiu dni wniosku o zmianę wpisu w rejestrze CEiDG. W związku z czym zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. dalej także: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji we wskazanych wyżej ramach Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona. Podstawą prawną wydanej w sprawie decyzji przez organ jest art. 31 zo ust. 10 ustawy o COVID-19. Jak wynika z jego treści, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Zdaniem Sądu, katalog kodów PKD zawarty w art. 31 zo ust. 10 ustawy COVID-19 rodzajów przeważającej działalności oznaczonych według kodów PKD ma charakter zamknięty. Jednakże w opinii Sądu, o przeważającej działalności nie może świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U. z 2015 r. poz. 2009) dalej rozporządzenie o rejestrze. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji ww. rozporządzenia o rejestrze nie można pominąć znaczenia pojęcia "przeważającej działalności", jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz.U. z 2020 r. poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej, niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Wskazać również należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa o COVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie o rejestrze. W § 9 ww. rozporządzenia o rejestrze nawiązano do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. Zdaniem Sądu spór w sprawie dotyczy tego, czy organ, rozpoznając wniosek skarżącej w zakresie prowadzonej przeważającej działalności gospodarczej, powinien oprzeć się o badanie kodu PKD zawartego w rejestrze REGON, dotyczącego przeważającej działalności gospodarczej, czy też przyjąć kod PKD wpisany przez skarżącą w złożonym wniosku. Konkludując dotychczasowe rozważania nawiązać jeszcze należy do słusznego poglądu prezentowanego w orzecznictwie, że pomoc, w sytuacji pandemii COVID-19, nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako przeważająca. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w rozporządzeniu rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacja ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 214/21, podobnie wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 304/21). Z uwagi na powyższe Sąd doszedł do przekonania, że organ naruszył przepisy postępowania, ponieważ zaniechał podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej, co przejawiało się przede wszystkim w zaniechaniu ustalenia, czy to działalność gospodarcza objęta kodem PKD 96.02.Z, który to kod PKD uprawnia przedsiębiorcę do skorzystania z prawa do omawianego zwolnienia była rzeczywiście wykonywana jako przeważająca na dzień 30 września 2020 r. Dokonując oceny w powyższym zakresie w postępowaniu dotyczącym zwolnienia z obowiązku opłacania składek stosuje się przepisy, które formułują wymogi, którym organ winien sprostać w toku postępowania. Zatem stosownie do art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej "k.p.a." wyrażającego zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zaś zgodnie z art. 8 §1 k.p.a. czyli zasadą zaufania do władzy publicznej, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufania do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z kolei zasada informowania stron, wyrażona w art. 9 k.p.a. przewiduje, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W badaniu przedmiotowej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zasadom tym organ nie sprostał. Albowiem jeżeli strona złożyła wniosek o zwolnienia z obowiązku opłacania składek oraz terminowo złożyła deklaracje oznacza to, że dopełniła wszelkich warunków do przedmiotowego zwolnienia. Skoro złożona deklaracja była poprawna to obowiązkiem organu działającego z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej oraz czuwającego nad tym aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa było wyjaśnienie stanu faktycznego czyli po pierwsze ustalenie jaka była faktyczna przeważająca działalność skarżącej . Bowiem działanie organu, który tego obowiązku zaniedbał narusza zarówno art. 7 i 9 k.p.a. a także nie wzbudza zaufania do organów. Z konstrukcji przepisu art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 wynika wyraźnie, że decyzja administracyjna wydawana na jego podstawie jest decyzją deklaratoryjną i związaną. Prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek możliwe jest jedynie w sytuacji zaistnienia w odniesieniu do danego wnioskodawcy, występującego o przyznanie tego rodzaju ulgi przesłanek, od istnienia których ustawodawca uzależnił jej udzielenie. Z kolei przesłanki te zostały enumeratywnie wymienione w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, o czym świadczy użycie w powyższym przepisie kategorycznego zwrotu "prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami (...)". Tym samym organ nie ma umocowania do samodzielnego modyfikowania zamieszczonych w nim rodzajów działalności oznaczonych konkretnymi kodami PKD. Oznacza to, że zadaniem organu jest tylko ustalenie istnienia przesłanek w przedmiotowym przepisie zawartych, sprecyzowanych w sposób jednoznaczny i to ich stwierdzenie determinuje wydanie decyzji administracyjnej o określonej treści czyli o zwolnieniu z obowiązku opłacania należnych składek. Istotne znaczenie ma również to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku w sprawie prawa zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek następuje w ramach postępowania administracyjnego, tj. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a więc ustaleniu istotnych i niezbędnych, z punktu widzenia załatwienia sprawy, okoliczności faktycznych sprawy. Tak więc prawidłowość tego rodzaju postępowania, tj. właściwa ocena spełnienia przez konkretnego wnioskodawcę kryteriów (przesłanek) przyznania zwolnienia, regulowana przepisami k.p.a., ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny zgodności z prawem wydanego w ramach tego postępowania rozstrzygnięcia. Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności informacje zawarte w oświadczeniach skarżącej, stwierdzić należy, że stanowisko organu odnośnie niespełnienia przez skarżącą przesłanek zwolnienia jest niezasadne. Brak jest podstaw do przyjęcia, że w stosunku do niej nie zachodziły wszystkie przesłanki zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek, określone w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, w szczególności prowadzenia w przeważającym zakresie działalności gospodarczej oznaczonej kodami PKD wymienionymi wprost w powyższym przepisie. Ta okoliczność została także potwierdzona przez skarżącą. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja pozbawiona jest prawidłowo sporządzonego uzasadnienia. Organ ograniczył się do przedstawienia treści przepisów, które zastosował w sprawie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek bez przeprowadzenia ich wyjaśnienia i znaczenia dla oceny sytuacji prawnej skarżącej. Zabrakło w decyzji uzasadnienia faktycznego, w którym organ wydając rozstrzygniecie wskazałby motywy, którymi się kierował odmawiając przyjęcia zgłaszanych przez skarżącą zarzutów. Zresztą organ w ogóle się do nich nie odniósł, przemilczał ich wniesienie przez skarżącą. W konsekwencji nie wskazał dlaczego nie zostały one uwzględnione przez organ w wydanym rozstrzygnięciu. Organ do tych zarzutów skarżącej w ogóle się nie odniósł i nie wyjaśnił, dlaczego kluczowe i podstawowe znaczenie mają dla niego dane w rejestrze REGON, CEIDG, skoro skarżąca podała inny kod we wniosku. W takim zaś ujęciu usprawiedliwione podstawy mają zarzuty skargi dotyczące niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy przez organ i bezpodstawne przyjęcie, że dla skarżącej przeważającym kodem PKD działalności nie był na dzień 30 września 2020 r. kod PKD 96.02.Z., podczas gdy zgodnie z wpisem do CEIDG skarżąca jako przeważający rodzaj działalności posiada zgłoszony kod PKD 96.04.Z. Zatem w ponownym postępowaniu organ zastosuje się do wyżej wymienionych wskazań. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zawarte w wyroku podglądy co do wykładni przepisów ustawy o COVID-19, będących podstawą prawną skarżonej decyzji. Ponadto organ przeprowadzi postępowanie zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej. Organ wyczerpująco zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy, aby w rezultacie powtórnie ocenić spełnienie przez skarżącą przesłanek przedmiotowego zwolnienia. Nadto organ winien uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu i dokonać ustaleń procesowych w celu zweryfikowania twierdzenia skarżącej o prowadzeniu na dzień 30 września 2020 r. działalności z przeważającym kodem PKD 96.02.Z, który uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za listopad 2020 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do powyższych ocen Sądu, uwzględni, ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu i dokona ustaleń procesowych w celu zweryfikowania twierdzenia skarżącej o prowadzeniu na dzień 30 listopada 2020 r. działalności z przeważającym kodem PKD 96.02.Z, który uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za listopad 2020 r. Z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a.