III SA/Gl 1427/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.) Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Gminy J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie programu ograniczenia niskiej emisji oraz zasady udzielania dotacji celowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 1 oraz w załączniku nr 1. Uchwałą Nr [...] Rada Miejska w J. z [...] r. wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 403 ust. 2, ust.4 -6 związku z art. 84 art. 91 ust. 7a pkt. 4 i pkt. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, dalej: u.p.o.ś.) w związku z Programem ochrony powietrza dla województwa [...] przyjętym uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r. ([...]) przyjęto Program ograniczenia niskiej emisji na terenie miasta J. na lata 2021-2024 oraz ustalono zasady udzielania dotacji celowych ze środków budżetu miasta J. na dofinansowanie kosztów inwestycji w zakresu ochrony środowiska -przedsięwzięć związanych z ochroną powietrza (dalej: Uchwała). Jak wynika z treści przedmiotowej Uchwały w jej § 1 przyjęto Program ograniczenia niskiej emisji na terenie miasta J. na lata 2021-2024, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały. Natomiast w § 2 ustalono Zasady udzielania dotacji celowych ze środków budżetu miasta J. na dofinansowanie kosztów inwestycji z zakresu ochrony środowiska - przedsięwzięć związanych z ochroną powietrza, które stanowią załącznik nr 2 do uchwały. Wykonanie uchwały – co wynika z § 3 Uchwały - powierza się Prezydentowi Miasta J. Według § 4 Uchwały traci moc Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia Programu ograniczenia niskiej emisji na terenie miasta J. na lata 2017-2020 oraz Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia zasad udzielania dotacji celowych ze środków budżetu miasta na dofinansowanie kosztów inwestycji z zakresu ochrony środowiska - przedsięwzięć związanych z ochroną powietrza ([...]). Zgodnie § 5 Uchwały podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wchodzi w życie – jak stanowi § 6 Uchwały - z dniem 1 stycznia 2021 r. Skargę na powyższą Uchwałę złożył [...] r. Wojewoda [...] (dalej: skarżący) wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części określonej w § 1 wraz z załącznikiem nr 1 jako sprzecznej z art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej: ustawa) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78 poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP). W ocenie skarżącego § 1 Uchwały wraz z załącznikiem nr 1 do Uchwały jest niezgodny z prawem, gdyż został błędnie zakwalifikowany do kategorii aktów prawa miejscowego, których wejście w życie uzależnione jest od publikacji w dzienniku urzędowym. Wynika to § 5 i § 6 Uchwały, gdzie wskazano, że podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oraz że wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. Oznacza to, że uchwała posiada przymiot aktu prawa miejscowego. W uzasadnieniu skarżący wskazuje na zróżnicowany charakter programów tworzonych na podstawie u.p.o.ś. Jak wynika z art. 18 w zw. z art. 17 u.p.o.ś. rada gminy, w celu realizacji polityki ochrony środowiska, uchwala gminny program ochrony środowiska. Program uchwalany na tej podstawie nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem planistycznym, skierowanym do jednostek funkcjonujących w ramach aparatu organizacyjnego gminy. Natomiast w oparciu o art. 84 u.p.o.ś. mogą być tworzone tzw. programy naprawcze, których celem jest działanie o charakterze restytucyjnym, podejmowane w sytuacji, gdy konieczne jest doprowadzenie do przestrzegania naruszonych standardów ochrony środowiska. Zgodnie z art. 84 ust. 1 u.p.o.ś. programy te mają charakter aktu prawa miejscowego. Dodatkowo zauważany jest w doktrynie jego niesamodzielny charakter. Według skarżącego, rada gminy decydując się na podstawie art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. na wprowadzenie instrumentu dotacji celowej, powinna uchwalić odrębną uchwałę, w której zostaną uregulowane zasady jej udzielania obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielenia dotacji, a także sposób jej rozliczania. Taką uchwałę ze względu na jej powszechny charakter uznaje się za akt prawa miejscowego. Natomiast rada gminy nie posiada kompetencji do arbitralnego decydowania, które normy uznaje za przepisy prawa miejscowego. Nawet jeśli podstawę podjęcia danego aktu stanowi art. 40 ust. 2 u.s.g., gmina musi każdorazowo wykazać swoje upoważnienie. W przeciwnym razie, jako organ administracji publicznej, działa bez podstawy prawej i tym samym narusza art. 7 Konstytucji RP. Rada Miejska w J. w sposób nieuprawniony połączyła w jednej uchwale materię aktu prawa miejscowego w postaci Zasad udzielania dotacji celowej (załącznik nr 2 do uchwały), z aktem planistycznym nazwanym Program ograniczania niskiej emisji na terenie miasta J. na lata 2021-2024 (załącznik nr 1 do uchwały), który nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym w ocenie skarżącego Rada Miejska w J. błędnie zakwalifikowała Program ograniczania niskiej emisji na terenie miasta J. na lata 2021-2024 do kategorii aktów prawa miejscowego, którego wejście w życie uzależnione jest od publikacji w dzienniku urzędowym. Nie zawiera on bowiem regulacji, które umożliwiałyby potraktowanie go w taki sposób. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia skarżący stwierdził, że przedmiotowa Uchwała został podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 1 uzasadnionym i koniecznym. W odpowiedzi na skargę Gmina J. (dalej: Gmina) wskazała, że załącznik Nr 1 Uchwały pn. Program ograniczania niskiej emisji na terenie miasta J. na lata 2021-2024 nie jest tylko aktem planistycznym. W rozdziale 6.2 Założenia programu ograniczania niskiej emisji w budynkach mieszkalnych zawiera adresowane do mieszkańców zasady udzielenia dotacji celowych ze środków budżetu miasta J. na dofinansowanie kosztów inwestycji z zakresu ochrony środowiska – przedsięwzięć związanych z ochrona powietrza, a zatem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Podnosi także, że Program ograniczania niskiej emisji na terenie miasta J. na lata 2021-2024 został opracowany w związku z uchwałą Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] r. w sprawie Programu ochrony powietrza dla województwa śląskiego, a jako podstawę prawną uchwały wskazano m.in. at. 84 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym "w celu doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska w przypadkach wskazanych ustawą lub przepisami szczególnymi, w drodze aktu prawa miejscowego, tworzone są programy. Programy są publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych.". W związku z powyższym w ocenie Gminy skarga jest nieuzasadniona i winna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast stosownie do treści art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Mocą zaś art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Uprawnienie do złożenia skargi przez wojewodę wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Przepis ten daje wskazanemu organowi nadzoru legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, a organ nadzoru nie stwierdził jej nieważności w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Równocześnie podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP rada gminy, jako organ władzy publicznej zobowiązana jest do działania na podstawie i w granicach prawa. Natomiast stosownie do regulacji art. 94 Konstytucji RP organy jednostek samorządu terytorialnego, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisach poszczególnych ustrojowych ustaw samorządowych, w tym ustawy o samorządzie gminnym. Istotą sporu między skarżącym a Gminą jest kwestia przynależności przyjętego w § 1 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w J. z [...]r. Programu ograniczenia niskiej emisji na terenie miasta J. na lata 2021-2024, stanowiącego załącznik nr 1 do Uchwały do aktów prawa miejscowego. Dążąc do rozstrzygnięcia tej kwestii należy najpierw ogólnie zauważyć, że przynależność aktów do rzędu prawa miejscowego zdeterminowana została przede wszystkim przez normę konstytucyjną, zgodnie z którą akty takie mają charakter powszechnie obowiązujący (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Według ugruntowanego w tym zakresie stanowiska uchwała podjęta przez organ gminy będzie aktem prawa miejscowego jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy prawne abstrakcyjne i generalne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt (por. wyrok WSA w Łodzi z 5 marca 2021 r., II SA/Łd 192/20, LEX nr 3153683). Nie mogą być więc aktami prawa miejscowego akty wewnętrzne ani akty skierowane do określonych adresatów (akty indywidualne) (wyrok WSA w Krakowie z 25 stycznia 2005 r., II SA/Kr 1385/04, LEX nr 144132). Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Podkreślić przy tym trzeba, że ustawowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne, nie może się opierać na domniemaniu zawierania materii w nim niewyrażonych czy też stosowaniu wykładni rozszerzającej bądź celowościowej. Niedopuszczalne jest bowiem domniemanie kompetencji prawodawczych, a nieprecyzyjność upoważnienia powinna być interpretowana jako jego nieudzielenie w danym zakresie. Zakres i przedmiot regulacji powinny zostać precyzyjnie określone w upoważnieniu, ponieważ akty prawa miejscowego mogą regulować sytuację prawną obywateli (wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2020 r., IV SA/Wa 2260/19, LEX nr 3019702). Jak bowiem stwierdza TK w wyroku z 25 maja 1998 r. przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998r, U 19/97, OTKZU z 1998 r., Nr 4, poz. 48, s. 262, LEX nr 33148). Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy niezbędne jest wskazanie na regulację art. 17 ust. 1 u.p.o.ś., według którego organ wykonawczy województwa, powiatu i gminy, w celu realizacji polityki ochrony środowiska, sporządza odpowiednio wojewódzkie, powiatowe i gminne programy ochrony środowiska, uwzględniając cele zawarte w strategiach, programach i dokumentach programowych, o których mowa w art. 14 ust. 1. Programy, o których mowa w art. 17 ust. 1, uchwala odpowiednio sejmik województwa, rada powiatu albo rada gminy, co wynika z art. 18 ust. 1 u.p.o.ś. Programy te, na co słusznie zwraca uwagę WSA w Krakowie, mają co do istoty realizować politykę ekologiczną państwa. Jest o nich mowa w ogólnej części ustawy (art. 17 ust. 1 u.p.o.ś.) (wyrok WSA w Krakowie z 25 stycznia 2005 r., II SA/Kr 1385/04, LEX nr 144132). Nie dają one podstaw do traktowania planów jako prawa miejscowego, gdyż plany te stanowią część "programów ochrony środowiska" w rozumieniu art. 17 u.p.o.ś. a nie część "programów", o jakich mowa w jej art. 84 (wyrok WSA w Krakowie z 25 stycznia 2005 r., II SA/Kr 1385/04, LEX nr 144132). Również w doktrynie reprezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym program ochrony środowiska to uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego danego szczebla (K. Karpus [w:] Z. Bukowski, E. K. Czech, B. Rakoczy, K. Karpus, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2013, art. 18). Opracowywanie programów nie ma charakteru dowolnego, uzależnionego od woli organu administracji, ale może mieć miejsce wtedy, gdy przepis ustawy lub innego aktu prawnego wyraźnie taki obowiązek przewiduje (wyrok NSA z 19 sierpnia 2010 r., II OSK 1159/10, LEX nr 746413). Regulacją prawną, która taki obowiązek wprowadza jest art. 84 ust. 1 u.p.o.ś. Zgodnie jego brzmieniem w celu doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska w przypadkach wskazanych ustawą lub przepisami szczególnymi, w drodze aktu prawa miejscowego, tworzone są programy. Programy są publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Według NSA z treści art. 84 ust. 1 u.p.o.ś. wynika, że w celu doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska w przypadkach wskazanych ustawą lub przepisami szczególnymi, w drodze aktu prawa miejscowego, tworzone są programy, które są publikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przepis ten stanowi więc normę kompetencyjną do ustanowienia przez właściwy organ, w formie prawa miejscowego, programu mających na celu ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko (wyrok NSA z 28.03.2017 r., II OSK 1884/15, LEX nr 2316405). Wymienione programy należy odróżnić od programów ochrony środowiska, o których mowa w art. 18 ust. 1 u.p.o.ś. Programy te zwane są w doktrynie "programami naprawczymi" (M. Górski, w: Ustawa - Prawo ochrony środowiska. Komentarz, red. J. Jendrośka, Wrocław 2002, s. 352). Program naprawczy powinien mieć charakter aktu prawa miejscowego. Oznacza to, że zawiera normy generalne i abstrakcyjne, adresowane do nieokreślonej grupy adresatów. Ponadto programy naprawcze, co najważniejsze, wiążą jako akty prawa miejscowego nie tylko organy administracji publicznej, ale także inne podmioty. Jest to też jedna z istotniejszych różnic między programami naprawczymi a programami ochrony środowiska. Jednocześnie zwraca się uwagę w doktrynie na to, że art. 84 u.p.o.ś. ma charakter upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących, ale sformułowanego w specyficzny sposób. Tworzenie programów jedynie na podstawie art. 84 jest niemożliwe, gdyż ustawodawca odsyła również do przepisów szczególnych, zawartych bądź to w ustawie - Prawo ochrony środowiska, bądź to w przepisach innych ustaw szczególnych. Niezależnie od art. 84 u.p.o.ś., organ musi powołać także dodatkowo inną podstawę w przepisie szczególnym (B. Rakoczy [w:] Z. Bukowski, E. K. Czech, K. Karpus, B. Rakoczy, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2013, art. 84). Przenosząc powyższe ustalenia do rozpatrywanej sprawy, Program ograniczenia niskiej emisji wprowadzony § 1 Uchwały nie zawiera uprawnień i obowiązków adresatów zewnętrznych. Jego celem jest cyt. "opracowanie dokumentacji pozwalającej na kontynuację realizowanego przez ostatnie kilkanaście lat "Programu ograniczenia niskiej emisji na terenie miasta J." w kolejnych latach tj. 2021-2024" (cz. 1 Podstawa i cel opracowania, s. 5). Badana Uchwała co do istoty jest aktem o charakterze planistycznym, nie zawiera przepisów o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, w rezultacie nie jest aktem prawa miejscowego. Tej oceny nie zmienia jego część 6.2 Założenia programu ograniczenia niskiej emisji w budynkach mieszkalnych. Wyspecyfikowane w niej zostały działania mające przynieść efekt jakim jest ograniczenie niskiej emisji. Zostały one określone w sposób na tyle ogólny, że nie można im przypisać cech generalności i abstrakcyjności charakteryzujących przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym ustanowiony Program ograniczenia niskiej emisji jest w istocie dokumentem, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.p.o.ś., podejmowanym w celu realizacji polityki ekologicznej państwa na szczeblu lokalnym, Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g. według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stwierdzenie nieważności może zostać orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu (wyrok NSA z 29 września 2021 r., I OSK 4382/18, LEX nr 3230418). Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważności uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA we Wrocławiu z 14 kwietnia 2000 r., I SA/Wr 1798/99, LEX nr 49428). Reasumując stwierdzić należy, iż zarzuty skargi są uzasadnione. Akceptując działania Gminy zmierzające do wywiązania się z obowiązków w zakresie stanowienia programów ochrony środowiska, w tym programu ograniczenia niskiej emisji nie może jednak aprobować tego, że ma to miejsce z naruszeniem jej kompetencji prawotwórczych poprzez podjęcie aktu pozbawionego podstawowych cech aktu prawa miejscowego. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części dotyczącej § 1 i jej załącznika nr 1.