III SA/Gl 1445/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Jyż (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Barbara Orzepowska - Kyć, Protokolant St. sekr. sąd. Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. przy udziale – sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] 2010 r. skarżący wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. o zwrot bezpodstawnie wyegzekwowanych z jego wynagrodzenia za pracę składek na ubezpieczenie społeczne za miesiąc [...] i [...] 2001 r., kiedy to przebywał na zwolnieniu lekarskim. Wniosek ten organ rozpatrzył negatywnie. Po rozliczeniu składek z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej za okres od [...] 1999 r. do [...] 2001 r. uwzględniając złożone dokumenty rozliczeniowe, korekty dokumentów sporządzone z urzędu, dokonane wpłaty oraz wpłaty uzyskane z realizacji zajęcia wynagrodzenia na koncie płatnika nie stwierdzono nadpłaty. Dlatego też decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówiono A. Z. dokonania zwrotu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy wyegzekwowanych w ramach dokonanego zajęcia wynagrodzenia za pracę za okres od [...] 2001 r. do [...] 2001 r. Powyższe stanowisko stało się przedmiotem odwołania skierowanego do Prezesa ZUS, który decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił w całości decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 2010 r. umarzając jednocześnie postępowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu powyższego przywołano następujący stan faktyczny. Prawomocną decyzją z dnia [...] r. skarżący został objęty obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim, tj. od [...] 2001 r. do [...] 2001 r. Decyzja o objęciu ubezpieczeniem społecznym za wskazany okres została wydana w związku z uprzednimi dwoma decyzjami zasiłkowymi, a mianowicie decyzją z dnia [...] r. odmawiającą ubezpieczonemu przedłużenia okresu zasiłkowego ponad 180 dni, tj. poza datę [...] 2001 r. (wyrokiem Sądu okres ten został przedłużony do dnia [...] 2001 r.) oraz decyzją z dnia [...] r. odmawiającą mu wypłaty zasiłku chorobowego za okres od [...] 2001 r. do [...] 2001 r. Skoro okres zasiłkowy dla ubezpieczonego, zgodnie z wyrokiem Sądu upłynął w dniu 19 marca 2001 r., to po tej dacie skarżący zobowiązany był opłacić wszystkie rodzaje składek wynikające z ustawy systemowej, tj. konkretnie za okres, w którym lekarz orzecznik uznał go za zdolnego do pracy. Dlatego też ZUS objął go ubezpieczeniem i zobowiązał do złożenia korekty dokumentów. Ponieważ ubezpieczony korekty nie złożył, ZUS sporządził korektę dokumentów z urzędu i obliczył z urzędu całość zadłużenia składkowego wraz z odsetkami za sporny okres od [...] 2001 r. do [...] 2001 r. Po sporządzeniu korekt i obliczeniu zadłużenia istniejącego na poszczególnych funduszach, ZUS wysłał ubezpieczonemu wezwania do zapłaty z datą [...] 2007 r. (sześć wezwań) odebrane przez ubezpieczonego w dniu [...] 2007 r. Z uwagi na nieuregulowanie należności, ZUS w dniu [...] 2008 r. wszczął administracyjne postępowanie egzekucyjne dokonując zajęcia skarżącemu wynagrodzenia za pracę. W dniu [...] 2009 r. zajęcia wynagrodzenia zostały zrealizowane. W tym stanie sprawy zawarty w piśmie z dnia [...] 2010 r. wniosek o zwrot wyegzekwowanych składek uznano za bezprzedmiotowy. Na koncie płatnika nie odnotowano bowiem nadpłaty o jakiej mowa w art. 24 ustawy systemowej. Decyzja ta została przez stronę zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W treści złożonej skargi A. Z. wyjaśnił, iż ZUS bezprawnie zajął mu część wynagrodzenia, jako że w okresie, za który zajęto wynagrodzenie przebywał za zwolnieniu lekarskim o czym powiadomił ZUS. W okresie choroby nie miał bowiem żadnych dochodów, a faktu tego organy obu instancji nie kwestionowały. Ponadto wysyłając do ZUS zwolnienia lekarskie, które jednocześnie są zawiadomieniem, że w okresie zwolnienia nie pracował, tym samym zawiesił działalność. Tymczasem ZUS upomniał się o składki za wskazany okres po 6 latach, podczas gdy obowiązek przechowywania dokumentów skarbowych upływa po 5 latach. Ponieważ w okresie prowadzenia działalności gospodarczej sprawami finansowymi zajmowała się jego księgowa niemożliwym jest aby stosowne rozliczenia nie zostały w ZUS-ie złożone, czego nie jest jednak w stanie udowodnić. Odpowiadając na skargę pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 ustawy o p.p.s.a). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dodać przy tym należy, iż sąd nie jest władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie k.p.a. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Należy w tym miejscu zauważyć, iż wydanie tego rodzaju decyzji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 k.p.a., tj. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe (...). W orzecznictwie sądowym zgodnie podkreśla się, iż z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1995 r. sygn. akt SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80). Postępowanie administracyjne może bowiem toczyć się jedynie w sytuacji, gdy ma swój przedmiot. Pojęcie "przedmiot postępowania administracyjnego" nie jest jednak rozumiane jednolicie. Dlatego też w doktrynie można wyróżnić dwa podstawowe poglądy. Pierwszy wiąże przedmiot postępowania z przedmiotem regulacji prawnej zawartej w kodeksie. Charakteryzuje się go jako ciąg wzajemnie uwarunkowanych czynności procesowych podejmowanych przez organ administracyjny i uczestników postępowania (tak K.Jandy-Jendrośka "System jurysdykcyjnego postępowania ... (w:) System prawa administracyjnego ..., t. III, s. 145). Natomiast drugie stanowisko nawiązuje do strony merytorycznej postępowania, podkreślając związki prawa procesowego z prawem materialnym wiążąc przedmiot postępowania ze stosowaniem przepisów prawa materialnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Postępowanie administracyjne ...", str. 165). Wskazuje ono na konieczność odróżnienia pojęć "przedmiot postępowania administracyjnego" oraz "przedmiot konkretnie oznaczonego postępowania administracyjnego" czyli procesu administracyjnego toczącego się w konkretnej sprawie, co do imiennie określonych podmiotów. Innymi słowy "przedmiot postępowania administracyjnego" tworzą takie przypadki decyzji stosowania prawa przez organy administrujące, w których te organy są wprost powołane przepisami prawa publicznego do orzekania w razie sporu o prawo lub w razie nieustalenia prawa w drodze zewnętrznego aktu administracyjnego indywidualnego w prawnie uregulowanym trybie podejmowania decyzji stosowania prawa zapewniający jej standard zgodny z ideą decyzji praworządnej. Przedmiotem procesu administracyjnego jest natomiast konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administrujące są władne podjąć decyzję administracyjną albo orzekając w niej o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Postępowanie administracyjne ...", str. 172,173). Dla analizy przepisu art. 105 § 1 k.p.a. znaczenie ma pojęcie przedmiot procesu bowiem przedmiot postępowania wyznacza pewne ogólne przesłanki prowadzenia postępowania administracyjnego, natomiast przedmiot procesu wyznacza takie przesłanki w konkretnej sprawie. Zazwyczaj przyjmuje się, że przedmiot procesu będzie stanowić "sprawa administracyjna". Ustalenie jednak treści tego pojęcia napotyka na istotne problemy związane z różnorodnym jego rozumieniem. Z tego też względu podstawą do określenia przedmiotu procesu administracyjnego powinny stać się postanowienia art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. One wyznaczają przedmiot postępowania w znaczeniu ogólnym jak i zakreślają granice przedmiotu procesu. Bez wątpienia bowiem przedmiot procesu istnieje, o ile istnieje przedmiot postępowania. Wynikające z art. 1 pkt 1 i 2 przesłanki wyznaczające zakres stosowania przepisów k.p.a. o postępowaniu administracyjnym ogólnym wraz z pojęciem strony postępowania trzeba traktować jako wyznaczające przedmiot postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Uwzględnienia wymagają również inne elementy. I tak możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej determinuje zaistnienie pewnego stanu faktycznego przewidzianego przez ustawodawcę, z którym to stanem wiąże on skutki prawne. Podstawą decyzji może być bowiem wyłącznie norma kompetencyjna zawarta w powszechnie obowiązujących przepisach prawa materialnego. Brak prawnych możliwości podjęcia przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia regulującego w sposób władczy i jednostronny konkretną sytuację prawną obywatela czyni postępowanie bezprzedmiotowym. W przepisach materialnego prawa administracyjnego musi być zatem zawarta norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, jako że ingerencja w formie decyzji dopuszczalna jest jedynie w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną zawartą w przepisach powszechnie obowiązujących upoważniającą organ administracji publicznej do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Jeśli zatem żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie wtedy, gdy obiektywnie zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę upoważniający (zobowiązujący) organ do podjęcia decyzji administracyjnej. W związku z tym jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie przez organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego opisanego w tej normie, jako że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W rozpoznawanej sprawie norma prawna, której zastosowania domagał się skarżący składając wniosek o zwrot bezpodstawnie wyegzekwowanych z jego wynagrodzenia za pracę składek na ubezpieczenie społeczne za miesiąc marzec i kwiecień 2001 r., kiedy to przebywał na zwolnieniu lekarskim, została zawarta w art. 24 ust. 6c ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Przewiduje ona możliwość złożenia wniosku o zwrot nienależnie opłaconych składek w sytuacji, gdy płatnik składek stwierdzi, że te zostały nienależnie opłacone, jednak nie później niż w ciągu 7 dni od otrzymania zawiadomienia o kwocie nienależnie opłaconych składek, które zgodnie z ust. 6a mogą być zwrócone (art. 24 ust. 6b ustawy systemowej). Odnosząc powyższą regulację prawną do realiów rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż prawidłowe było w ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego, który opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym obejmującym rozliczenia składek z tytułu prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej za okres od [...] 1999 r. do [...] 2001 r., złożonych dokumentach rozliczeniowych, korektach dokumentów sporządzonych z urzędu, dokonanych wpłatach oraz wpłatach uzyskanych z realizacji zajęcia wynagrodzenia stwierdził, iż wobec braku występowania nadpłaty składek, wskazany art. 24 ustawy systemowej nie może mieć w sprawie zastosowania, co czyni złożony w tym zakresie wniosek bezprzedmiotowym. Tym bardziej, że sporne składki, których zwrotu skarżący się domaga zostały wyegzekwowane w drodze egzekucji administracyjnej, a zatem w tym trybie należało kwestionować ich zajęcie. Dziesięcioletni termin przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 ustawy systemowej został bowiem wprowadzony od dnia 1 stycznia 2003 r. Odnosi się on również do należności powstałych przed tym dniem i wówczas nieprzedawnionych (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 lipca 2007 r. sygn. akt I UK 37/07,OSNP 2008 r. nr 17-18, poz. 266 oraz uchwałę SN z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt II UZP 5/08, OSNP 2009/1-2/17). Stąd po rozliczeniu konta i ustaleniu stanu zadłużenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych wystosował w dniu [...] 2007 r. stosowne upomnienie, a ponieważ należności nie zostały uregulowane, dnia [...] 2008 r., tj. przed upływem terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 4 ustawy systemowej wdrożył postępowanie egzekucyjne dokonując zajęcia wynagrodzenia za pracę. Z uwagi na to, że kwestionowanie tych działań wykracza poza ramy niniejszego postępowania, uznać należało, iż domaganie się zwrotu bezpodstawnie wyegzekwowanych składek na ubezpieczenie społeczne za miesiąc [...] i [...] 2001 r. w oparciu o art. 24 ustawy systemowej było jak słusznie wskazał organ odwoławczy bezprzedmiotowe, jako że brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia tejże sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza bowiem brak któregoś z elementów stosunku materialno-prawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, co w niniejszej sprawie miało właśnie miejsce. Wobec powyższego, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.