III SA/Gl 1450/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Karpińska, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant St. skr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w M. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia granic obszaru i terenu górniczego dla złoża wód leczniczych oddala skargę. Postanowieniem z [...] r. o numerze [...] Prezes Wyższego Urzędu Górniczego odmówił uzgodnienia granic obszaru i terenu górniczego "[...]" dla złoża wód leczniczych położonego w miejscowości W., gmina M., powiat [...], województwo [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdził, że wniosek o uzgodnienie granic obszaru i terenu górniczego "[...]" został mu przesłany przez Ministra Środowiska w ramach postępowania dotyczącego udzielenia Spółce z o.o. "A" z siedzibą w P. koncesji na wydobywanie wód leczniczych otworem nr [...] ze złoża w miejscowości W., gmina M. Analizując jednak załączone doń materiały Prezes WUG-u uznał, że nie uzasadniają one granic projektowanego obszaru i terenu górniczego. Przebieg tych granic, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 października 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać dokumentacje hydrogeologiczne i geologiczno – inżynierskie (Dz.U. Nr 201, poz. 1673), wskazany został w dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęć wód leczniczych. Dokumentacja taka, ustalająca zasoby wód podziemnych z utworów trzeciorzędowych ujęć nr [...] i [...] w W. (Dolina Potoku S.) została przyjęta bez zastrzeżeń przez Starostę [...] w dniu [...] r. Ustalone w niej zostały zasoby eksploatacyjne dla dwóch ujęć wód podziemnych, z których jedno – nr [...] zaliczone zostało na podstawie przepisów § 2 pkt 36 i § 5 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lutego 2006 r. w sprawie złóż wód podziemnych zaliczonych do solanek, wód leczniczych i termalnych oraz złóż innych kopalin leczniczych, a także zaliczenia kopalin pospolitych z określonych złóż lub jednostek geologicznych do kopalin podstawowych (Dz.U. Nr 32, poz. 220) - do ujęć wód leczniczych, będących kopalinami podstawowymi. Tymczasem, co dalej podniósł prezes WUG-u w uzasadnieniu swego postanowienia, projektowane przez Spółkę "A" Sp. z o.o. granice obszaru i terenu górniczego oparte zostały na zasięgu współwystępujących wód leczniczych i zwykłych, przy znacznie mniejszym zasięgu wód leczniczych, które mają być eksploatowane. W ten sposób projektowanymi granicami objęty został negatywny otwór nr [...] w W., w którym również nawiercono wodę leczniczą ale z uwagi na małą wydajność otwór ten ma być pogłębiony do około 200 m. Planowane roboty geologiczne mogą zmienić w sposób istotny warunki hydrogeologiczne w granicach projektowanego obszaru górniczego, a zatem wyznaczenie go w oparciu o dotychczas przyjęte dokumentacje uznać należy za przedwczesne. Zasoby eksploatacyjne dla tego otworu powinny być ustalone w odrębnej dokumentacji, która zgodnie z art. 103 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo górnicze i geologiczne powinna być przyjęta bez uwag przez Ministra Środowiska. W końcowej części swego postanowienia Prezes WUG-u wskazał na różnicę pomiędzy powierzchnią obszaru i terenu górniczego wskazaną przez wnioskodawcę, a wynikającą z wyliczenia dokonanego z uwzględnieniem załączonych na wykazie współrzędnych punktów załamania. Oprócz wymienionych tu już przepisów Prezes Wyższego Urzędu Górniczego powołał się na art. 25 ust. 2 w związku z art. 105a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo górnicze i geologiczne (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) oraz art. 106 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Domagając się ponownego rozpatrzenia wniosku o ustalenie granic obszaru i terenu górniczego "[...]" dla złoża wód leczniczych położonego w miejscowości W. Spółka "A" Sp. z o.o. stwierdziła, że uzasadnienie granic projektowanego obszaru i terenu górniczego zostało przedstawione w "Projekcie zagospodarowania złoża wód leczniczych w granicach projektowanego obszaru górniczego "[...]" w rozdziałach [...] i [...]. Projekt został opracowany na podstawie dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne, między innymi, otworu nr [...] w [...] r. Dokumentacja hydrogeologiczna otworu nr [...] wykonana została zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 października 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań jakim powinny odpowiadać dokumentacje hydrogeologiczne i geologiczna-inżynierskie (Dz.U. Nr 201, poz. 1673), gdyż wody podziemne z otworu nr [...] nie były wówczas zaliczane do wód leczniczych. Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lutego 2006 r. w sprawie złóż wód podziemnych zaliczonych do solanek ...., które weszły w życie z dniem 14 marca 2006 r. nie wymagają aktualizacji dokumentacji hydrogeologicznych nawet jeśli zmianie uległa klasyfikacja opisanych w nich wód podziemnych. Nie ma zatem wymogu opracowywania nowych dokumentacji hydrogeologicznych dla wód, które mocą rozporządzenia Rady Ministrów zostały uznane za wody lecznicze. Strona stwierdziła jednocześnie, że przebieg granic obszaru i terenu górniczego został opracowany z uwzględnieniem wytycznych zawartych w publikacjach i poradnikach, których wykaz zamieszczony został w "Projekcie zagospodarowania złoża". Wskazując zatem na konkretne publikacje Spółka "A" Sp. z o.o. stwierdziła, że w przypadku wód o zasobach odnawialnych w granicach złoża mieści się cała powierzchnia formowania się wód, od strefy ich zasilania, po strefę drenażu i dlatego optymalnym rozwiązaniem problemu zasięgu granic obszaru górniczego jest ich wyznaczenie zgodnie z granicą całego złoża. Z tych właśnie względów obszar górniczy i teren górniczy "[...]" obejmuje całe złoże współwystępujących wód leczniczych i zwykłych. Wniosek koncesyjny dotyczy wyłącznie ujęcia wód leczniczych nr [...]. W chwili obecnej woda z otworu nr [...] nie zawiera CO2 i nie może być uznana za wodę leczniczą, dlatego wstrzymywanie wydania koncesji na eksploatację wody leczniczej z otworu nr [...] do czasu zrealizowania prac poszukiwawczych i rozpoznawczych związanych z otworem nr [...] jest nieporozumieniem. Zaskarżonym tu postanowieniem z [...] r. nr [...] Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy swe wcześniejsze postanowienie z [...] r. Ustosunkowując się do stwierdzeń strony zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes WUG-u podniósł, że warunki hydrogeologiczne w projektowanych granicach obszaru górniczego zostały rozpoznane 6 otworami do głębokości 80 m. Zasoby eksploatacyjne ustalono jedynie dla trzech otworów, z których jeden – otwór nr [...] ujmuje wody zaliczane do leczniczych. Otwór ten zlokalizowany jest w części zasobowej ujęcia wody leczniczej, stanowiącej część południowo-zachodnią obszaru występowania wód leczniczych. Obejmuje strefę aktywnej wymiany i zlokalizowany jest w części centralnej projektowanego obszaru i terenu górniczego. Przedstawiony na mapie obszaru i terenu górniczego "[...]" zasięg oddziaływania ujęcia wód leczniczych nr [...] jest znacznie mniejszy od wymienionego tu obszaru zasobowego. Strona nie wyjaśniła przy tym jakimi przesłankami merytorycznymi kierowali się autorzy projektu zagospodarowania złoża przy wyznaczaniu granic obszaru i terenu górniczego. Z przedstawionych kierunków spływu wód podziemnych na terenach leżących na północ od strefy zasobowej ujęcia wód leczniczych wynika, że wody podziemne spływają w kierunku negatywnego ujęcia nr [...] oraz obszarów zasobowych ujęć wody zwykłej. Skoro zatem, jak twierdzi strona skarżąca, pogłębienie otworu nr [...] nie może zmienić warunków hydrodynamicznych w granicach projektowanego obszaru i terenu górniczego, to tym bardziej eksploatacja wód zwykłych w ujęciach znajdujących się w północnej części zlewni potoku S. nie wymaga objęcia tej części doliny projektowanymi granicami obszaru i terenu górniczego, które utworzone będą w koncesji na eksploatację wody leczniczej otworem nr [...]. Poszerzanie granic złoża wód leczniczych poza strefę zasilania, spływu i drenażu tej kopaliny jest sprzeczne z wiedzą merytoryczną, a objęcie obszarem górniczym zwykłych wód podziemnych poza obszarem występowania wód leczniczych – sprzeczne z prawem, ponieważ korzystanie z wód podziemnych nie będących kopalinami nie jest regulowane ustawą – Prawo górnicze i geologiczne, a ustawą - Prawo wodne. W końcowej części swego postanowienia Prezes WUG-u stwierdził, że zasygnalizował jedynie "rozbieżności formalne" związane z przyjęciem przez Starostę [...] "Dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne wód podziemnych z utworów trzeciorzędowych ujęć nr [...] i [...] w W.". Rozstrzygnięcie tej kwestii należy natomiast do kompetencji Ministra Środowiska. Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez Spółkę z o.o. "A" z siedzibą w P. Strona zarzuciła Prezesowi Wyższego Urzędu Górniczego: - naruszenie prawa procesowego – art. 77, 75 oraz art. 6, 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego wskutek niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz braku pouczenia o prawie zaskarżenia postanowienia, - naruszenie prawa materialnego przez przyjęcie, że w sprawie znajduje zastosowania art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo górnicze i geologiczne. W uzasadnieniu swej skargi strona podniosła, że wyznaczenie granic obszaru górniczego jest niezbędnym elementem każdej koncesji na wydobywanie kopaliny i nie ma tu znaczenia rodzaj kopaliny, wielkość i miejsce jej wydobywania. Obszar górniczy określa tylko granice, w których można wykonywać uprawnienie określone koncesją, a dopiero koncesja wskazuje, jaką kopalinę można tam wydobywać. Z tych względów poza kompetencją Prezesa WUG-u pozostaje uzależnienie uzgodnienia granic obszaru górniczego od tego, jaka kopalina ma być wydobywana. W dalszej jej części stwierdziła, że cały projektowany obszar górniczy "[...]" leży w obrębie współwystępowania wód leczniczych i zwykłych. Zgodnie z poglądami literatury fachowej cały ten obszar należy traktować jako jedno złoże. Warunki w jakich współwystępują wody lecznicze i zwykłe w dolinie potoku S. są bardzo zbliżone do warunków sąsiedniej doliny M., znajdującej się w granicach obszaru górniczego "[...]". Przyjmując zatem sposób rozumowania przedstawiony w zaskarżonym postanowieniu należałoby skorygować istniejące granice obszaru "[...]". Ponadto strona podniosła, że wydzielenie z projektowanego obszaru górniczego dolnej części zlewni potoku S. powodowałoby powstanie niewielkiej "enklawy" pomiędzy trzema obszarami górniczymi dla złoża wód leczniczych, dlatego koniecznym jest dostosowanie się do granic istniejących obszarów "[...]" i "[...]". Uzasadnienie projektowanych granic obszaru i terenu górniczego znajduje się w "Projekcie zagospodarowania złoża wód leczniczych w granicach projektowanego obszaru górniczego "[...]....", który został opracowany na podstawie dokumentacji hydrogeologicznej przyjętej przez Starostę [...] zgodnie z obowiązującym w tamtym momencie stanem prawnym. Ujęcie wody nr [...] nie było dotychczas eksploatowane, nie zachodzą zatem przesłanki z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo górnicze i geologiczne i nie ma podstaw do opracowywania nowej dokumentacji hydrogeologicznej, nie uległ bowiem zmianie sposób i warunki zagospodarowania wód podziemnych w stosunku do określonych w dokumentacji hydrogeologicznej przyjętej w [...] r. W odpowiedzi na skargę Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wniósł o jej oddalenie. Stwierdził przy tym, że strona skarżąca nie wskazała jakie dowody zostały pominięte i jakie mogły by być jeszcze przeprowadzone. Wydając postanowienie dokonał szczegółowej analizy wszystkich załączonych do wniosku dokumentów, a to, że nie podzielił stanowiska Spółki nie uprawnia do postawienia zarzutu naruszenia zasad proceduralnych. Odmowa uzgodnienia granic i obszaru terenu górniczego nie została oparta na art. 46 ust. 1 pkt 1 prawa górniczego i geologicznego. Jego zamieszczenie w zaskarżonym akcie miało na celu jedynie zasygnalizowanie, że dokumentacja hydrogeologiczna, wobec zmiany przepisów skutkującej zaliczeniem wód podziemnych z ujęcia nr [...] do wód leczniczych, wymaga dostosowania do aktualnie obowiązującego prawa. W dalszej części odpowiedzi na skargę Prezes WUG-u podjął polemikę z twierdzeniem strony skarżącej, jakoby rodzaj kopaliny, miejsce i wielkość jej wydobycia nie miały znaczenia przy wyznaczaniu granic obszaru górniczego. Podniósł zatem, że treścią każdej koncesji jest określenie rodzaju i sposobu prowadzenia działalności, której dotyczy (art. 22 pkt 1 i 2 prawa górniczego i geologicznego). Koncesja na wydobywanie kopaliny musi zatem określać precyzyjnie rodzaj kopaliny i wyznaczać dla niej granice obszaru i terenu górniczego. Obszar górniczy wyznacza się dla każdej kopaliny, chociażby złoża różnych kopalin występowały w bezpośrednim sąsiedztwie (art. 51 ust. 1 prawa górniczego i geologicznego). Granice tego obszaru nie mogą być wyznaczana dowolnie, w oderwaniu od miejsca występowania złoża kopaliny, której dotyczy koncesja, dlatego nie jest możliwe uzgodnienie granic obszaru górniczego w ten sposób, że wykraczają one poza obszar kopaliny, której ma dotyczyć koncesja. Współwystępowanie wód leczniczych i zwykłych w rejonie doliny P. nie było kwestionowane, podobnie jak fakt traktowania obszaru "[...]" jako całego złoża. Prezes WUG zasugerował jednakże celowość wyznaczenia granic obszaru górniczego dla części złoża, co jest dopuszczalne w świetle art. 20 ust. 1 pkt 1 prawa górniczego i geologicznego. Podobnie nie była kwestionowana adekwatność warunków występowania wód leczniczych w sąsiedniej dolinie M., jednakże obszar górniczy "[...]" wyznaczony został w [...] r. w innych warunkach prawnych i dla większej ilości ujęć wodnych. Sugerowana przez stronę konieczność korekty obszaru "[...]" wykracza poza zakres niniejszej sprawy. Jako nie mające uzasadnienia merytorycznego organ uzgadniający określił zarzut związany z pozostawieniem niewielkiej enklawy pomiędzy obszarami górniczymi. Dodał na końcu, że nie nakazał opracowania nowej dokumentacji hydrogeologicznej, a zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uwagi na ten temat nie były powodem odmowy uzgodnienia granic obszaru i terenu górniczego. W kolejnych pismach składanych przez stronę skarżącą w toku postępowania sądowego podniesie zostało, iż projektowane granice obszaru górniczego "[...]" są zgodne z "najnowszymi poglądami" w tym zakresie i nie można tu mówić o naruszeniu prawa. Granice te zostały zaprojektowane tak, jak istniejące już w pobliżu obszary górnicze "[...]", "[...]", "[...]". Racjonalna eksploatacja kopaliny ciekłej wymaga objęcia ochroną górniczą całej zlewni rzeki W. po to, by uniknąć ewentualnego zdrenowania zasobów wody przez innego przedsiębiorcę z obszarów zasilania złoża, które mają być wyłączone z obszaru górniczego "[...]". Skoro złoże wód leczniczych [...] składa się obszaru zasilania, obszaru przepływu i obszaru eksploatacji, to nie można ograniczyć obszaru górniczego wyłącznie do wąskiego obszaru eksploatacji otworowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zajął w tej sprawie następujące stanowisko; Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. To jest zatem kryterium, pod kątem którego Sąd obowiązany był dokonać kontroli zaskarżonego przez Spółkę "A" Sp. z o.o. postanowienia Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego. Dokonanie takiej oceny wymagało w pierwszej kolejności wyeksponowania przesłanek natury prawnej odmowy uzgodnienia granic obszaru i terenu górniczego przez Prezesa WUG-u, bowiem polemika pomiędzy stroną skarżącą, a organem administracji toczyła się na wielu płaszczyznach, także z podniesieniem argumentów natury celowościowej i ekonomicznej. Otóż, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, przyczyną orzeczenia odmownego było takie zaprojektowanie granic obszaru górniczego, które wykraczało poza obszar kopaliny, dla której ma być udzielona koncesja (strona [...] i [...] uzasadnienia postanowienia). Było to wynikiem objęcia granicami obszaru północnej części zlewni S., która leży poza granicami spływu wód do ujęcia wód leczniczych – otwór nr [...] i oznaczało poszerzenie przez wnioskującego o koncesję na eksploatacje wód leczniczych otworem nr [...] granic złoża tych wód poza strefę zasilania, spływu i drenażu do tegoż ujęcia. Stanowisko takie, w ocenie Sądu, znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy – Prawo górnicze i geologiczne. Zgodnie z art. 6 pkt 8 tej ustawy obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny objętej koncesją. Obszar ten, zgodnie z art. 51 ust. 1 i 2, wyznacza się dla każdej kopaliny, chociażby złoża różnych kopalin występowały w bezpośrednim sąsiedztwie. Możliwe jest także objęcie obszarem górniczym części złoża, jeżeli nie zagraża to jego prawidłowemu wykorzystaniu. Jeśli zatem obszar górniczy wyznacza się dla każdej kopaliny i ma to być przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca będzie uprawniony do jej wydobywania, to uzasadnione jest stanowisko, zgodnie z którym niedopuszczalne jest utworzenie obszaru górniczego, który obejmuje przestrzeń wykraczającą poza granice występowania złoża kopaliny, której koncesja ma dotyczyć (porównaj stanowisko: A.Lipiński i R.Mikosz w "Ustawa Prawo górnicze i geologiczne. Komentarz" Dom Wydawniczy ABC, wydanie II, strona 244). Trzeba też pamiętać, że zgodnie z legalną definicją "złoża kopaliny" zawartą w art. 6 pkt 1 ustawy - złożem kopaliny jest naturalne nagromadzenie minerałów i skał oraz innych substancji stałych, gazowych i ciekłych. Jest to zatem definicja złoża kopaliny w ujęciu statycznym i w odniesieniu do każdej kopaliny, a więc i ciekłej. W świetle tak przedstawiającego się stanu prawnego Sąd nie mógł podzielić pierwszego z zarzutów skargi, jakoby przy wyznaczaniu granic obszaru górniczego bez znaczenia pozostawał rodzaj kopaliny, wielkość i miejsce jej wydobycia oraz by poza kompetencjami organu uzgadniającego koncesję pozostawało uzależnienie granic obszaru górniczego od rodzaju kopalin. Nie mogło zmienić stanowiska Sądu powoływanie się przez stronę skarżącą w zakresie definiowania złoża kopaliny na publikacje o tematyce hydrogeologicznej. Jak to już nadmieniono, Sąd kontroluje zgodność aktów administracyjnych z prawem i tylko wskazanie na naruszenie przepisów obowiązującego prawa, a nie poglądów przedstawicieli tej nauki mogło skutkować uwzględnieniem skargi. Podobieństwo współwystępowania wód leczniczych i zwykłych w sąsiedniej dolinie M. pozostaje poza wpływem na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. W niniejszym postępowaniu Sąd ocenił legalność postanowienia o odmowie uzgodnienia granic obszaru i terenu górniczego "[...]", a nie innych obszarów. Stwierdzenie, że o ile w tamtych przypadkach uzgodniono granice obszarów górniczych, to i w tym należało oczekiwać pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego jest próbą podważenia stanowiska Prezesa WUG-u w oparciu o przesłanki, które nie były, bo nie mogły być ustalane w niniejszym postępowaniu. Podobnie poza uzasadnieniem merytorycznym pozostaje argument o powstaniu "niewielkiej enklawy" pomiędzy trzema obszarami górniczymi, w każdym razie strona skarżąca nie wykazała dlaczego sytuacja taka jest niezgodna z prawem. Z wyjaśnień organu uzgadniającego wynika też, że podniesiona w zaskarżonym postanowieniu kwestia przyjęcia dokumentacji hydrogeologicznej przez Starostę [...] nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia, dlatego ocena jego prawidłowości pozostaje bez wpływu na wynik tej sprawy. Sąd nie podzielił też zarzutów strony skarżącej natury proceduralnej. W istocie strona skarżąca nie wskazała, jakiego rodzaju dowodów organ nie uwzględnił, jakich dowodów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy nie przeprowadził, a powinien był. To, że organ administracji ocenił poszczególne dowody w sposób odmienny od strony skarżącej nie oznacza naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Brak pouczenia w zaskarżonym akcie o prawie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia jest uchybieniem proceduralnym, ale pozostającym bez wpływu na wynik sprawy. Skarga Spółki "A" Sp. z o.o. została wywiedziona w sposób prawidłowy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd może uchylić zaskarżony akt z powodu naruszenia przepisów postępowania tylko wtedy, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie w postaci braku pouczenia o prawie zaskarżenia postanowienia nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę w trybie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.