III SA/Gl 1459/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Jyż, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. przy udziale – sprawy ze skargi M. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku M.B. z dnia [...] 2009 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r., o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie [...] zł, za [...],[...] i [...] 1999 r. oraz przekazał wniosek dotyczący umorzenia należności z tytułu odsetek naliczonych do nieopłaconych w terminie składek do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że decyzją z dnia [...] r. odmówiono umorzenia zaległości. Pismem z dnia [...] 2009 r. M.B. zwróciła się do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku domagała się zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej i ponownego rozpatrzenia jej wniosku o umorzenie należności odsetek. Wskazała, że jej należność główna wynosiła [...] zł i została spłacona poprzez potrącenia egzekucyjne z renty w okresie od [...] do [...] 2009 r. Podniosła, że opłacenie należności pozbawi ją i jej rodzinę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wskazała, że ma na utrzymaniu dwoje dzieci, w tym jedno niepełnosprawne. Ma przyznaną rentę do [...] 2009 r. i po tym okresie egzekucja będzie niemożliwa z powodu braku dochodu. Organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wezwał zobowiązaną do przedłożenia dowodów mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Pismem z dnia [...] 2009 r. powiadomił na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., stronę o przysługującym jej prawie czynnego udziału w postępowaniu. Następnie Prezes ZUS przytoczył treść art. 28 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 3 a i b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; powoływana dalej jako u.s.u.s.), konkludując, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych enumeratywnie w tym przepisie przesłanek nieściągalności, gdyż co prawda skarżąca nie prowadzi już działalności gospodarczej, jednak jak dotąd nie stwierdzono braku majątku, z którego można egzekwować należności i w związku z tym nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Tym bardziej, że od [...] 2008 r. prowadzone jest skuteczne postępowanie egzekucyjne. Zaakcentował, że w ocenie organu, zobowiązana nie wykazała, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej i jej rodziny, w sytuacjach wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.; dalej jako rozporz. z 31.07.2003 r.). Podkreślił, że czteroosobowe gospodarstwo domowe M. B. osiąga przychody w kwocie [...] zł netto z tytułu renty uzyskiwanej przez męża skarżącej oraz świadczenia rentowego uzyskiwanego przez skarżącą, zasiłku pielęgnacyjnego, dodatku do zasiłku rodzinnego oraz zasiłku rodzinnego. Ponosi natomiast miesięczne wydatki w wysokości [...] zł. Wskazał, że w ocenie organu I jak i II instancji pozwala jej to zaspokoić podstawowe potrzeby życiowe gospodarstwa domowego oraz podjęcie się spłaty zadłużenia w ramach układu ratalnego. Zauważył, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że przedstawione przez skarżącą okoliczności nie stanowią dostatecznych przesłanek skutkujących umorzeniem należności. Zaznaczył też, że podejmując się wykonywania działalności gospodarczej, wzięła na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawnymi i respektowania ich tak, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. Zatem skutki finansowe jej działalności nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. Na zakończenie zauważył, że z uwagi na zmianę zakresu wniosku o umorzenie, zasadnym stało się przekazanie sprawy dotyczącej umorzenia odsetek za zwłokę naliczonych od niezapłaconych w terminie składek do rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi M. B. wniesionej do sądu administracyjnego. W skardze, wniosła ona o uchylenie decyzji. Podniosła te same argumenty, co we wniosku o umorzenie należności. Zauważyła, że w jej sytuacji zachodzą przesłanki do umorzenia należności, albowiem opłacenie należności pozbawiłoby ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. W jej ocenie wynika to z faktu, że dochody jej gospodarstwa domowego wynoszą [...] zł. Z kolei miesięczne koszty stałe ponoszone na mieszkanie i media wynoszą [...] zł. Wynika stąd, że dla czteroosobowej rodziny pozostaje na pokrycie niezbędnych kosztów utrzymania przeznaczonych na żywność, edukację, odzież, ochronę zdrowia, higienę, kulturę i rekreację, transport i łączność łącznie [...] zł. Zaznaczyła, że jest to kwota znacznie odbiegająca od minimum socjalnego. Podniosła też, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, które ma ograniczoną zdolność koncentracji i uczęszcza do gimnazjum integracyjnego. Do skargi dołączyła m.in. orzeczenie o niepełnosprawności syna. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi. Ponadto podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie strona skarżąca stwierdziła, że posiada samochód marki [...], który służy mężowi do prowadzenia działalności gospodarczej, z której osiąga niewielki dochód. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę wykonują biorąc pod uwagę kryterium legalności. Wobec tego - zgodnie z art. 145 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność tych aktów w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako k.p.a.) lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność mimo, że skarżąca wnosiła o uchylenie (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Mendek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006, str. 299). Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę. Dokonana w tych granicach ocena legalności zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS pozwala stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Okoliczności, które zadecydowały o sposobie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie należą do materii prawa proceduralnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Prezesa ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Przepisy zaś, między innymi o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności umarzane być mogą tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia o umarzaniu składek. W tym miejscu wskazać należy, iż decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej, do których należy także jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zaś zawierać podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Oceniając zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. z punktu widzenia powyższych kryteriów, należy stwierdzić, iż rozstrzygnięcie to ich nie spełnia. Na podstawie bowiem uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, Sąd nie był w stanie ocenić, czy postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy, a dokonane przez organy ustalenia i w konsekwencji końcowe rozstrzygnięcie zostały wydane zgodnie z prawem. Wprawdzie umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne należy do kategorii uznania administracyjnego i organ może odmówić umorzenia tych należności, nawet w przypadku wystąpienia ich całkowitej nieściągalności, jednakże decyzje takie podlegają z mocy prawa kontroli sądu. Sąd oceniając zgodność z prawem takiej decyzji, kontroluje poprawność postępowania dowodowo-wyjaśniającego i wynikających zeń konkluzji. W rozpoznawanej sprawie okazało się, że postępowanie dowodowo-wyjaśniające było niepełne, a konkluzje wyciągnięte ze zgromadzonego materiału dowodowego są nieprzekonywujące. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż badając stan faktyczny sprawy organy administracji publicznej obowiązane są przeanalizować wszelkie okoliczności. W uzasadnieniu decyzji obowiązane są omówić okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie, gdy decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącej - posiadania środków niezbędnych do przeżycia, zapewnienia stronie miejsca zamieszkania. Konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej strony skarżącej z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia. W sytuacji, gdy jedynym środkiem majątkowym czteroosobowej rodziny jest dochód w kwocie [...] zł netto z tytułu renty uzyskiwanej przez męża skarżącej oraz świadczenia rentowego uzyskiwanego przez skarżącą, zasiłku pielęgnacyjnego, dodatku do zasiłku rodzinnego oraz zasiłku rodzinnego, nie wystarcza wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że skarżąca może pokryć należności z tych dochodów w szczególności z zasiłku rodzinnego, z dodatku do zasiłku rodzinnego, z zasiłku pilęgnacyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odnosząc się do przesłanek z art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s., a także z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., stwierdził, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą te przesłanki. Zauważył, iż skutki finansowe działalności gospodarczej skarżącej nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. W opinii Sądu uzasadnienie jest zbyt ogólnikowe. Zawiera zaledwie kilka zdań odnoszących się do sytuacji skarżącej i tym samym nie wystarcza, by uznać je za prawidłowe i wyczerpujące w świetle art. 107 k.p.a. Organ nie sprecyzował na podstawie, których informacji dokonał oceny, nie dokonał analizy struktury miesięcznych dochodów skarżącej i jej wydatków, nie ustalił, czy na poziomie uzyskiwanych dochodów i aktualnego budżetu domowego możliwe jest wywiązanie się skarżącej ze zobowiązania wobec ZUS. Zauważyć też trzeba, że organ odwoławczy, mimo iż powinien ponownie rozpoznać sprawę i ocenić zgromadzony materiał dowodowy w ogóle tego nie uczynił. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest jeszcze bardziej lakoniczne niż decyzji pierwszoinstancyjnej. Przy czym organy nie odniosły się do faktu, że skarżąca korzysta z pomocy społecznej, poprzez uzyskiwanie dodatków pielęgnacyjnego, rodzinnego i dodatku rodzinnego. A przecież biorąc pod uwagę, że skarżąca z rodziną obecnie utrzymuje się m.in. dzięki korzystaniu ze środków pomocowych, trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od niej zaległych należności będzie pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Nie można też wykluczyć, że może doprowadzić do sytuacji, gdy skarżąca dla zaspokojenia potrzeb swoich i swojej rodziny będzie musiała korzystać z jeszcze większej pomocy społecznej. Dodatkowo zauważyć trzeba, że organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani z uzasadnienia poprzedzającej ją decyzji nie wynika, czy strona skarżąca (która nie osiągnęła jeszcze wieku emerytalnego) i jej małżonek są zdolni do podjęcia dodatkowego zatrudnienia mimo, iż w chwili obecnej korzystają ze świadczeń rentowych. Nie wiadomo, czy małżonek strony skarżącej osiąga jakieś dochody z prowadzonej działalności gospodarczej. Ponadto strona skarżąca składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu [...] 2009 r. wniosła o umorzenie odsetek od należności głównej, podnosząc, że należność główna została już spłacona. Do tego oświadczenia w zaskarżonej decyzji organ się nie odniósł, wprawdzie zasadnie przekazał wniosek o umorzenie odsetek do rozpoznania organowi I instancji, jednakże w zaskarżonej decyzji powinien również odnieść się do tego oświadczenia. Ustalenia poczynione przez organy administracji publicznej, w ocenie Sądu, nie znajdują podstawy w zgromadzonym materiale dowodowym i nie zostały dokonane w granicach swobodnej oceny dowodów, jaka należy do kompetencji organów podatkowych z mocy art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje na podstawie własnego przekonania i na podstawie wszechstronnie przeanalizowanego materiału dowodowego. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ takiej oceny nie przeprowadził. W tym miejscu przytoczyć wypada uzasadnienie wyroku NSA z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt I GSK 176/07 (publ. LEX 399183), z którego wynika, że: "Okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie gdy decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącej i jej rodziny - posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej strony skarżącej z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia." Nie przesądzając o rozstrzygnięciu w rozpoznawanej sprawie, które należy do kategorii uznania administracyjnego, ponownie rozpoznając sprawę organ administracji ponownie przeprowadzi postępowanie dowodowe na okoliczność faktycznie uzyskiwanych dochodów przez skarżącą i ponoszonych przez nią wydatków, a w uzasadnieniu decyzji, wyciągnie stosowne wnioski na podstawie zebranego materiału dowodowego, aby przynajmniej spróbować przekonać stronę, że jego decyzja nie ma charakteru dowolnego i jest zgodna nie tylko z obowiązującymi przepisami prawa, ale także z zasadami logiki i doświadczenia życiowego (zdrowego rozsądku). Z uwagi na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi drugiej instancji wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, Sąd uznał za wystarczające uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art. 152 p.p.s.a.).