III SA/Gl 1459/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant specjalista Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. przy udziale – sprawy ze skargi H. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. , po rozpatrzeniu odwołania H. K. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 ustawy z dnia 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.), art. 10 ust.1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98 poz. 634) i art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 3 i 4 oraz art. 24 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164). Decyzja zapadła w poniższym stanie faktycznym i prawnym. H. K. ubiegając się o dotacje unijne złożył w dniu [...] r. wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej (JPO), uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) oraz płatności cukrowej na rok 2011, w którym zadeklarował 25 działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha. Wniosek został poddany kontroli zgodności i kompletności, które nie wykazały nieprawidłowości. Następnie w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola kwalifikowalności powierzchni, jak i wzajemnej zgodności, która również nie wykazała nieprawidłowości mających wpływ na wysokość wnioskowanych płatności. Decyzją z dnia [...] r. organ przyznał wnioskodawcy płatności uwzględniając całość żądania zgłoszonego we wniosku na rok 2011. Ponieważ kontrola administracyjna przeprowadzona z wykorzystaniem systemu informatycznego ZSZiK wykazała na działce ewidencyjnej nr [...] naruszenie norm opisanych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. nr 39, poz.211) skutkujących obligatoryjnym obniżeniem dopłat zgodnie z art. 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. i ustalił, że wnioskodawca na wskazanej działce nr [...] od roku 2008 uprawia jęczmień i kontynuując uprawę w roku 2011 nie złożył oświadczenia w tej kwestii ani o wykonaniu zabiegu, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 wskazanego wyżej rozporządzenia MRiRW. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. zakończyło się decyzją ostateczną z dnia [...] r., a następnie decyzją z dnia 5 marca 2013 r. organ I instancji przyznał H. K. płatności na rok 2011 w wysokości [...] zł, w tym: - JPO w kwocie [...] zł, wg stawki [...] zł pomniejszoną o [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, - UPO w kwocie [...] zł (wg stawki [...] zł/ha przy areale [...] ha), oraz płatność cukrową w kwocie [...] zł pomniejszoną o kwotę [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Jak wynika z uzasadnienia wydanej decyzji organ zastosował sankcje w postaci obniżenia płatności JPO o 3% (z [...] do [...] zł) do powierzchni upraw [...]. ha, gdyż rolnik uprawiał na tej działce jęczmień dłużej niż 3 lata i nie złożył oświadczenia w tym zakresie ani o zamiarze wykonania zabiegu przeorania obornika, słomy czy międzyplonów celem zachowania norm dla upraw tego samego gatunku zbóż. Nieprawidłowość w przestrzeganiu norm i wymogów skutkowała również obniżeniem o 3% płatności cukrowej ([...] zł). W odwołaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji H. K. stwierdził, że istotnie uprawia jęczmień dłużej niż trzy lata na działce nr [...] , ale wykonał zabieg przeorania działki obornikiem przy zachowaniu wymaganych norm ilościowych, a jedynie nie powiadomił o tym fakcie organu z zachowaniem terminu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie kwestią sporną pozostaje uprawnienie wnioskodawcy do uzyskania pełnej płatności JPO oraz płatności cukrowej bez stosowania sankcji z tytułu nie przestrzegania wymagań w zakresie "zmianowania". Skarżący uprawiał jęczmień przez kolejne 4 lata, co jest dopuszczalne, o ile informacja o zamiarze uprawy tego samego zboża zostanie przedłożona do kierownika biura powiatowego ARiMR do dnia [...] r. (zasiew wiosną) lub [...] (zasiew jesienią). Skarżący nie przedłożył takiego oświadczenia w żadnym ze wskazanych terminów, co stanowi nie zastosowanie się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania i zasad dobrej kultury rolnej oraz zaniechanie rolnika zmniejszające kwotę płatności (art. 23 ust. 1 i art. 24 rozporządzenia nr 73/2009. Organ podkreślił, że działanie rolnika narusza wymogi stawiane § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm, a ponieważ stwierdzono, że jest to niezgodność nieumyślna i zaistniała po raz pierwszy to na podstawie art. 71 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. (Dz.Urz.UE L 316 z 2.12.2009 r.) zastosował sankcję w wysokości 3%. Jako podstawę nałożenia sankcji wskazał § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie liczby punktów jakie przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. nr 67, poz.434). jednocześnie organ podkreślił, iż nie neguje faktu dokonania przez skarżącego przeorania działki obornikiem a jedynie zaniechanie powiadomienia o tym zabiegu właściwego organu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu płatności w pełnej wysokości, gdyż obornik przeorał [...] r. a jęczmień posiał [...] r. Dopełnił zatem wymogów zachowania norm a jedynie nie powiadomił o tym fakcie w terminie organu, który przecież prowadził kontrole na miejscu w jego gospodarstwie w dniu 9 sierpnia i 6 września 2011 r. i nie stwierdził żadnych nieprawidłowości. Na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. skarżący podkreślił, że organ nie rozważył kwestii zasadności zastosowania sankcji mniejszej niż 3 % chociaż ma taką możliwość, gdy działanie wnioskodawcy nie było celowe i zdarzyło się po raz pierwszy. Stanowi drobną niezgodność. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie . Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Sąd nie jest związany zarzutami skargi i orzeka na podstawie akt sprawy po przeprowadzeniu rozprawy. Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty pozwalają uznać pomniejszenie płatności na rok 2011 za przedwczesne. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji były ustalenia, które pozostają niesporne. Natomiast przedmiotem sporu pozostaje ich ocena i prawidłowe zastosowanie przepisów o zastosowaniu sankcji czy zmniejszenia płatności w przypadku stwierdzenia zaniedbania czy niezgodności. Przy czy organ nie neguje, że skarżący dokonał zabiegów rolniczych związanych z kontynuacją uprawy jęczmienia (przeoranie obornika) ale nie powiadomił o tym fakcie w terminie uprawnionego organu. Pozostaje zatem pytanie o rangę tego uchybienia i jego znaczenie dla pomniejszenia płatności i zasadności zastosowania regulacji z art. 23 i 24 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art.71 rozporządzenia nr 1122/09. Bezspornym pozostaje, że w przypadku nieprzestrzegania norm i wymogów wzajemnej zgodności konsekwencją jest odpowiednie zmniejszenie przyznanych rolnikowi płatności. Podstawowym rozróżnieniem niezgodności jest jej powstanie z zawinieniem rolnika (celowe) lub bez (nieumyślne), a wysokość sankcji zależy od rodzaju i skali naruszenia norm i wymogów. O skali naruszenia decydują kryteria takie jak zasięg, dotkliwość i trwałość. Z zasady zaniedbanie ze strony rolnika skutkuje obniżeniem płatności o 3% całkowitej kwoty płatności. W zależności od stopnia naruszenia sankcja ta może zostać obniżona do 1% lub zwiększona do 5%. Szczegółowe informacje dotyczące sposobu oceny naruszeń oraz naliczanych sankcji za nieprzestrzeganie norm i wymogów określa rozporządzenie MRiRW z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośrednich, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego, które zostało wskazane przez organy obu instancji, podobnie jak art. 71 rozporządzenia Komisji nr 1122/09, ale bez ich odniesienia do rozpatrywanej sprawy. Organy obu instancji pominęły istnienie pojęcia drobnej niezgodności, która nie powoduje zagrożenia dla środowiska, zdrowia ludzi czy zwierząt i jest możliwe do szybkiego naprawienia. Faktem jest, że w przedmiotowej sprawie organ został powiadomiony o przeoraniu obornikiem na etapie postepowania odwoławczego, ale uchybienie to zostało naprawione i nie ma charakteru stałego. Również organ pominął zasadę, z której wynika, że jeżeli kwota zmniejszenia lub wykluczenia z płatności jest równa lub mniejsza niż 100 EUR (art. 23 pkt 2 rozporządzenia nr 73/2009), sankcje nie są naliczane, ale obowiązkiem rolnika jest usuniecie nieprawidłowości. W decyzji organ opisał stwierdzone nieprawidłowości, pominął jednak ich ocenę w ujęciu punktowym opisanym na karcie 151 akt administracyjnych (Karta kontrolna naliczania sankcji w zakresie wzajemnej zgodności w kampanii 2011 r.). Stąd jego ocena stwierdzonego naruszenia i zasadność obniżenia płatności o 3% nie poddaje się kontroli sądowej. Rodzi natomiast wątpliwość jej zastosowania przy braku rozważań o możliwości obniżenia sankcji do 1% czy odstąpienia od obniżenia płatności, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że jest to niezgodność nieumyślna, po raz pierwszy, no i w wysokości odpowiednio [...] zł oraz [...] zł. Zgodnie z art. 73 wspomnianego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Ponadto, zgodnie z ust. 2 cytowanego przepisu, zmniejszeń i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. W ocenie sądu wynikająca z zacytowanych przepisów możliwość odstąpienia od przewidzianych w rozporządzeniu zmniejszeń i wykluczeń występuje w badanej sprawie, gdyż nieprawidłowości zostały ujawnione przez organ po przeprowadzeniu kontroli na miejscu, która nie stwierdziła nieprawidłowości. Należy również pamiętać, że wyrażona w procentach wielkość zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego, ustalonej w zależności od liczby punktów przypisanych stwierdzonej niezgodności jest określona w załączniku nr 5 do rozporządzenia MRiRW z dnia 1 kwietnia 2010 r., a uznanej za niezgodność celową w rozumieniu art. 72 rozporządzenia nr 1122/2009, jest określona w załączniku nr 6 do tegoż rozporządzenia. Natomiast ostateczną wielkość zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego z tytułu stwierdzonych niezgodności ustala się zgodnie z art. 70 ust. 6-8, art. 71 i 72 rozporządzenia nr 1122/2009 (§ 5 pkt 1 rozporządzenia). Przywołanie samych przepisów bez ich odniesienia do stanu faktycznego sprawy jest niewystarczające do uznania, że decyzja spełnia wymogi stawiane art. 107 § 3 kpa, zwłaszcza kiedy strona kwestionuje prawidłowość ocen poczynionych ustaleń dowodowych przez organ rozpatrujący sprawę. Mając na względzie powyższe ustalenia Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 a i c p.p.s.a. oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 p.p.s.a. Podsumowując, organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę uwzględni powyższe wskazania Sądu a w szczególności dokona ponownej oceny stwierdzonych niezgodności z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w przepisach wykonawczych oraz oceni ich wagę z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 71 wskazanego rozporządzenia.