III SA/Gl 1479/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Karpińska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Mirosław Kupiec (spr.), Protokolant Starszy referent Anna Tymowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi W.L. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] roku nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. (dalej Dyrektor ARiMR), rozpatrując odwołanie W.L., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej Kierownik ARiMR) z dnia [...] r. nr [...], którą organ ten w wyniku wznowienia postępowania uchylił swoją decyzję z dnia [...] r. nr [...] o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości oraz odmówił stronie przyznania płatności na rok 2005 i nałożył z tego tytułu stosowną sankcję. Stan sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem z dnia [...] r. W.L. zwróciła się o przyznanie na rok 2005 płatności bezpośredniej do gruntów rolnych. Strona zadeklarowała powierzchnię [...] ha do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) i [...] ha do Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO). We wniosku wymieniła między innymi działki ewidencyjne o nr [...],[...],[...] i [...] położone w województwie [...], powiecie b., gminie S. i obrębie S. Po kontroli administracyjnej wniosku przeprowadzonej z wykorzystaniem Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), w trakcie której wykryto nieprawidłowości i po złożeniu korekty z dnia [...] r., Kierownik ARiMR decyzją z dnia [...] r. przyznał płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości. Decyzja ta stała się ostateczna, gdyż strona nie złożyła od niej odwołania. Postanowieniem z dnia [...] r. Kierownik ARiMR działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zakończone powyższą decyzją. Jako nową okoliczność powołał protokół z dnia [...] r. nr [...] dokumentujący czynności kontrolne dokonane w gospodarstwie rolnym D.L. w następstwie badania prawidłowości wniosku złożonego przez tę osobę. Z protokołu tego wynikało, że działki ewidencyjne nr [...] , [...] , [...] i [...] objęte wnioskiem tego rolnika były obarczone błędem DR10, gdyż stwierdzono na nich odłóg zamiast zadeklarowanych traw na gruntach ornych (w zakresie działek [...] , [...] , [...] odłóg obejmował całość powierzchni, a w przypadku działki [...] jej część wynoszącą [...] ha) i że w związku z tym na dzień [...] r. nie były rolniczo użytkowane. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik ARiMR działając na mocy art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uchylił dotychczasową decyzję w całości oraz odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych przy zastosowaniu przepisów prawa wspólnotowego. W uzasadnieniu wskazał, że łączna powierzchnia działek rolnych, niespełniających warunków do przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, wyłączona z płatności ze względu na nieprawidłowości określone w protokole z dnia [...] r. (brak utrzymywania w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] r.), będąca sumą powierzchni poszczególnych działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], wynosiła [...] ha. W odwołaniu pełnomocnik strony wnosił o uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania, względnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zarzucił przy tym, że decyzja została wydana błędnie oraz w sposób niezrozumiały w części dotyczącej ustalenia różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną oraz w zakresie nałożonej sankcji. Pełnomocnik uznał, że organ nakładając sankcję nie wyjaśnił w sposób czytelny podstaw faktycznych rozstrzygnięcia. Kwestionował też legalność wyników kontroli wskazując na brak kompetencji osób jej dokonujących, tzn. brak rolniczego doświadczenia oraz sposób przeprowadzenia kontroli, czyli brak powiadomienia strony, wątpliwość co do możliwości przeprowadzenia w ciągu jednego dnia przez dwie osoby pomiarów na obszarze 178 ha, w skład którego wchodziło ponad 1000 działek oraz wystąpienie licznych skreśleń i poprawek dokonanych w raporcie, które nie zostały omówione i wyjaśnione. Pełnomocnik zauważył również, że w dacie złożenia wniosku przedmiotowe działki były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, co potwierdziła kontrola dokonana w gospodarstwie strony w dniu [...] r. Rozpatrując odwołanie Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, że decyzja ta została wydana zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym zakresie. W uzasadnieniu organ odwoławczy, wskazując na ustalenia wynikające z protokołu kontroli z dnia [...] r. oraz dokonując analizy fotografii załączonych do niego (zdjęcie 20 i 23), stwierdził, że zachodziły podstawy do przyjęcia, że określone działki ewidencyjne nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] r. Poza tym stwierdził, że strona zadeklarowała powierzchnię [...] ha, natomiast w wyniku wznowienia postępowania, w oparciu o protokół z kontroli z dnia [...] r., powierzchnia pozytywnie zweryfikowana wynosiła [...] ha, czyli że powierzchnia zawyżona wynosiła [...] ha, co doprowadziło do wystąpienia błędu wynoszącego 1502,57 % skutkującego odmową przyznania płatności i nałożeniem sankcji. Odnosząc się do zarzutu niekompetencji osób dokonujących kontroli organ zauważył, że osoby realizujące kontrole, to geodeci zatrudnieni w firmie przeprowadzającej kontrolę, którzy z mocy wydanego im upoważnienia mieli prawo do realizacji kontroli zasadniczych na zalecenie organu. Zaznaczył też, że kontrola została zapowiedziana, gdyż pierwsze powiadomienie telefoniczne miało miejsce dnia [...] r., a drugie następnego dnia w formie osobistego powiadomienia brata wnioskodawcy. W zakresie wymagań, co do uzasadnienia faktycznego decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że organ w uzasadnieniu odwołał się do faktów w postaci nieprawidłowości stwierdzonych na działkach rolnych, dowodów w postaci raportów z kontroli, jak i danych dotyczących powierzchni, jakie zostały wykluczone z przyznania płatności. W zakresie utrzymywania działek w dobrej kulturze rolnej uznano, że wyniki kontroli przeprowadzonej w roku [...] r. nie mogły podważać wyników kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. w gospodarstwie D.L., bowiem błąd, jaki został wykryty, wykluczył na stałe dane działki z procesu ubiegania się o przyznanie płatności bezpośrednich. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że płatności mogą być przyznane rolnikom, spełniającym warunki ściśle określone przez prawo i wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i niekorzyść producenta rolnego, stanowią rażące naruszenie prawa. W skardze z dnia [...] r. decyzji organu odwoławczego strona zarzuciła naruszenie: 1/ art. 145 § 1 k.p.a. poprzez wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie okoliczności, które były znane organowi w dacie wydania orzeczenia kończącego postępowanie administracyjne, 2/ art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez; a/ wydanie zaskarżonej decyzji bez należytego rozpoznania stanu faktycznego, co było konsekwencją zaniechania przeprowadzenia kontroli terenowej w toku postępowania wszczętego wnioskiem strony i poprzestanie w tym zakresie na ustaleniach poczynionych przez kontrolę terenową w [...] r., tj. na trzy lata przed złożeniem wniosku i cztery lata przed wydaniem decyzji, b/ wydanie zaskarżonej decyzji bez należytego rozpoznania stanu faktycznego, co było konsekwencją zaniechania przeprowadzenia kontroli terenowej w toku postępowania wszczętego wnioskiem strony i poprzestanie w tym zakresie na ustaleniach poczynionych przez kontrolę terenową w [...] r., podczas gdy sposób w jaki wykonano czynności kontroli, fakt, iż po stronie osób które wykonywały kontrolę brak jest dostatecznych uprawnień do oceny rolniczego wykorzystania działek objętych kontrolą, wyklucza przyjęcie tego protokołu w poczet wiarygodnych dowodów, c/ wydanie zaskarżonej decyzji bez należytego rozpoznania stanu faktycznego, co było konsekwencją zaniechania przeprowadzenia kontroli terenowej w toku postępowania wszczętego wnioskiem strony i poprzestanie w tym zakresie na ustaleniach poczynionych przez kontrolę terenową w [...] r., podczas gdy opisy wykonane przez kontrolujących nie pozwalają w sposób jednoznaczny przesądzić, czy przy braku wykształcenia rolniczego kontrolerów mylnie rozpoznają i definiują oni zastany stan na gruncie, np. myląc odłóg z ugorem, d/ wydanie zaskarżonej decyzji bez należytego rozpoznania stanu faktycznego, a to podnoszonej przez skarżącą w odwołaniu zarzutów decydujących o nierzetelności protokołu kontrolnego sporządzonego po kontroli wykonanej w dniu [...] r., tj. usunięcie kodów pierwotnych i zastąpienie ich kodami DR10, e/ wydanie zaskarżonej decyzji, na podstawie której w mocy utrzymana została decyzja Kierownika ARiMR odmawiająca dopłat, pomimo iż wyliczenia w zakresie procentowego obszaru spełniającego warunki są niezrozumiałe, nieczytelne a nawet absurdalne, 3/ art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.c. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie dokumentacji fotograficznej, podczas gdy według wiedzy skarżącej do akt przedmiotowego postępowania nigdy nie załączono fotografii wykonanych przez osoby dokonujące kontroli terenowej, 4/ art. 15 k.p.a. i zapisanej tam zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez dokonanie pierwszy raz w toku całego postępowania merytorycznej oceny decyzji wydanej w sprawie oraz po raz pierwszy podanie w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenia podtrzymując wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stwierdził, że podstawę wzruszenia ostatecznej decyzji stanowiły istotne dla sprawy nowe dowody, które istniały w dniu wydania decyzji. Dowodami tymi były ustalenia dokonane w trakcie kontroli dnia [...] r. w gospodarstwie D.L., która obejmowała między innymi działki ewidencyjne zadeklarowane przez skarżącą we wniosku. Zauważono przy tym, że protokół kontroli z dnia [...] r. nie był znany organowi w dniu wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym wszczętym wnioskiem strony skarżącej, gdyż nie znajdował się w aktach tego postępowania, ponieważ został dołączony do akt sprawy prowadzonej z wniosku D.L. z dnia [...] r. Podkreślono, że obsługa wniosków odbywa się w ramach poszczególnych kampanii, w trakcie których obsługuje się kilka tysięcy wniosków, z który kilkaset poddanych jest kontroli na miejscu i udokumentowanych w stosownych raportach. Uznano, że jeśli w przedmiotowej sprawie te same działki ewidencyjne na przestrzeni dwóch lat zgłoszone zostały przez różnych producentów rolnych, to organ pierwszej instancji nie miał możliwości ustalić, że kontrola na miejscu dotycząca tożsamych działek wykazała uprzednio nieprawidłowości. W efekcie przyjęcia, że wyniki kontroli w gospodarstwie D.L. miały wpływ na rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z wniosku strony skarżącej uznano jeszcze raz, że zachodziły podstawy do wznowienia postępowania i dopuszczenia materiału dowodowego zebranego w innym postępowaniu. Jako nieprawdziwą uznano informację, że w protokole z dnia [...] r. dokonano zmian polegających na usunięciu pierwotnych kodów i zastąpienie ich kodami DR10, gdyż poprawki dotyczyły jedynie wymagań odnośnie dobrej kultury rolnej. Organ odwoławczy zaznaczył również, że zdjęcia dokumentujące stan stwierdzony podczas kontroli były integralną częścią protokołu kontroli, a informacja o tym znajdowała się w polu "Uwagi inspektora terenowego". Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przed podaniem powodów rozstrzygnięcia sądowego w niniejszej sprawie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działań organów administracji publicznej, w tym organów podatkowych, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Tym samym, aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwaną dalej P.p.s.a.) Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych mających zastosowanie w sprawie aby wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. W stosunku do decyzji ostatecznych obowiązuje zasada trwałości, która jest zawarta w art. 16 § 1 k.p.a. Celem wprowadzenia tej zasady jest stabilizacja opartych na decyzjach skutków prawnych zwłaszcza dla ochrony praw nabytych, czego wymaga status państwa prawnego, określony w art. 2 Konstytucji. Jednakże w celu wyeliminowania ostatecznych decyzji, które są obciążone kwalifikowanymi wadami ustawodawca przewidział nadzwyczajne środki ich wzruszeń. Ogólne ich wymienienie nastąpiło w powyższym przepisie w zdaniu drugim, a szczegółowe regulacje zostały zawarte w przepisach art. 145 – art. 165 k.p.a. Są to następujące instytucje: wznowienie postępowania, uchylenie, zmiana i stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji. W ramach każdego z tych środków istnieją odrębne przesłanki, których zaistnienie warunkuje zastosowanie danej instytucji poprzez przeprowadzenie postępowania, czy to na wniosek strony, czy to poprzez działanie organu administracyjnego z urzędu. W przypadku wznowienia postępowania przy wykładni art. 145 § 1 k.p.a. należy mieć na uwadze to, że wznowienie postępowania stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji ostatecznych i nie może być wykorzystane do merytorycznej kontroli decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, bowiem nie jest to kontynuacja takiego postępowania. Zasadniczo postępowanie wznowieniowe toczy się w zakresie oceny, czy zachodzą przesłanki wymienione w tym przepisie. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia, a dopiero w dalszej kolejności, jeśli wystąpią takie przyczyny, co do sposobu rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 i art. 151 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd badając zgodność z prawem decyzji organów administracji, wydanych w następstwie wznowienia postępowania z urzędu, w pierwszej kolejności oceniał, czy zasadnie organy uznały, że w sprawie zaszła jedna z przesłanek wznowieniowych, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., na którą organy powoływały się. Tym samym, czy wyszły na jaw nowe, istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub dowody, istniejące w dniu wydawania ostatecznej decyzji, tj. w dniu [...] r., przyznającej stronie płatności bezpośrednie do gruntów rolnych za [...] r., a nieznane organowi, który ją wydał. Podkreślić należy, że dowody i fakty muszą być nowe, tzn. nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. W związku z tym muszą stanowić nowość w konkretnym postępowaniu. Poza tym, że muszą być nowe w danej sprawie, to jeszcze dodatkowo nie mogą być znane organowi, przed którym toczyło się postępowanie zwykłe. W niniejszej sprawie zasadny jest zarzut skargi wskazujący na naruszenie tego przepisu, ponieważ organ pierwszej instancji na dzień wydania decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich ([...] r.) znał okoliczność, że działki rolne zawarte we wniosku o przyznanie płatności przez stronę skarżącą, objęte określonymi działkami ewidencyjnymi, nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] r. Wiedza ta wynikała z protokołu kontroli terenowej tych działek przeprowadzonej jeszcze w [...] r., bo dnia [...] r. Wprawdzie była to okoliczność nowa dla tej sprawy, bo jak to zaznaczył organ odwoławczy, nie została uzewnętrzniona w aktach tej sprawy, ale była znana organowi, który wydawał decyzję w pierwszej instancji. Nie jest w tej sprawie istotne to, że kontrola został przeprowadzona w stosunku do innego podmiotu, jakim jest D.L., który zresztą zamieszkiwał pod tym samym adresem, co strona skarżąca ([...], [...] S.). Ważne jest natomiast to, że osoba ta zadeklarowała w tym czasie te same działki ewidencyjne do płatności bezpośrednich, co strona skarżąca. Będąc w posiadaniu wyników przedmiotowej kontroli organ pierwszej instancji odmówił przyznania D.L. wnioskowanej płatności. Tym samym okoliczności opisane w przedmiotowym protokole były znane również w dniu wydawania decyzji dla strony na etapie postępowania przed tym samym organem. Podkreślić należy, że to na organie spoczywa obowiązek uregulowania trybu rejestracji, obiegu i archiwizacji dokumentacji związanej z przeprowadzanymi kontrolami terenowymi, które mają charakter przedmiotowy, gdyż dotyczą stanu powierzchniowego i użytkowego określonych działek. Natomiast wtórną rzeczą jest to, kto dane działki zgłasza we wniosku. Stosownie do art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003, ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.141.18 ze zm.), kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc. Kontrola na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych ma na celu określenie sumy powierzchni działek rolnych w ramach poszczególnych grup płatności, oraz określenie, czy deklarowane działki utrzymane były w dobrej kulturze rolnej zgodnej z wymaganiami ochrony środowiska. Poza tym tak zebrane dane znajdują odzwierciedlenie w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli. Mając na uwadze powyższe okoliczności prawne i faktyczne należy stwierdzić, że organy obu instancji naruszyły prawo, gdyż w sprawie nie było podstaw do wzruszenia ostatecznej decyzji przyznającej płatności w ramach podatnej w postanowieniu o wznowieniu postępowania podstawy. W tej sytuacji organy obu instancji naruszyły przepis materialny jakim jest art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik. Naruszenie to polegało na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu polegające na uznaniu, że w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki w nim wymienione, a mianowicie między innymi, że okoliczność wynikająca z protokołu kontroli z dnia [...]r. nie była znana organowi pierwszej instancji na etapie postępowania zwykłego wszczętego wnioskiem strony skarżącej. Tym samym organ pierwszej instancji uchylając ostateczną decyzję i orzekając co do istoty sprawy naruszył również przepisy postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. zamiast umorzenia postępowania stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. w sprawie wznowienia postępowania wszczętego z urzędu postanowieniem mimo braku dopuszczalności jego wznowienia. Natomiast organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nie zastosowanie polegające na nie uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Sąd stwierdzając na pierwszym etapie wystąpienie naruszenia prawa, co do podanej przez organy podstawy do wznowienia w sprawie postępowania i uchylenia ostatecznej decyzji nie badał w dalszej kolejności istnienia zarzucanego naruszenia prawa w zakresie orzekania przez organy co do istoty sprawy, ponieważ badanie takie mogłoby być dokonane dopiero w razie stwierdzenia prawidłowości wznowienia postępowania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji umorzy postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wszczęte z urzędu postanowieniem o wznowieniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość polegającą na braku elementu przedmiotowego, a mianowicie dopuszczalności wznowienia. Uchylając decyzję organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Sąd działał stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania Sąd nie orzekł, gdyż strona nie wniosła w tym zakresie wniosku, chociaż była pouczona o tym prawie najpierw z momentem doręczenia zarządzenia o obowiązku uiszczenia wpisu (pkt 6 pouczenia), a następnie z dniem doręczenia zawiadomienia o rozprawie (pkt 5 pouczenia).