III SA/Gl 1493/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi G. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej jako organ) stwierdziło niedopuszczalność zażalenia złożonego przez G. J., prowadzącego "A" w S. (dalej jako strona, skarżący) na pismo Naczelnika Wydziału [...] Urzędu Miasta w S. (dalej jako Naczelnik) z [...] r., nr [...]. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zawiadomieniem z [...] r. Urząd Miejski w S. (dalej jako Urząd), wszczął kontrolę w zakresie prawidłowości wykorzystania i rozliczania dotacji celowej przyznanej stronie (k. [...] akt administracyjnych). Pismem z [...] r. strona została poinformowana o zawieszeniu kontroli (k. [...] akt administracyjnych). Następnie pismem z [...] r. Urząd zawiadomił stronę o wznowieniu kontroli. Odnosząc się do wznowienia kontroli strona pismem z [...] r. (k. [...]) zarzuciła przekroczenie ilości dni roboczych prowadzonej kontroli. Z kolei na to stanowisko strony Urząd odpowiedział pismem z [...] r. (k. [...]) wyjaśniając zarówno przebieg poszczególnych czynności kontrolnych, jak i sposób liczenia przez Urząd czasu trwania kontroli. W wyniku wniesionego przez stronę zażalenia na to pismo, organ postanowieniem z [...] r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. (Jest to postanowienie niezaskarżone do tutejszego Sądu, jednakże przedstawienie jego treści pozostaje niezbędne dla ukazania pełni stanu faktycznego spraw). W uzasadnieniu organ wskazał, że kontrolowany złożył w terminie sprzeciw na kontynuowanie kontroli z przekroczeniem maksymalnych terminów. Wobec niewydania przez Urząd postanowienia w terminie 3 dni roboczych z upływem trzeciego dnia nastąpił z mocy art. 59 ust. 8 Prawa przedsiębiorców skutek prawny równoważny z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych (k. [...] akt administracyjnych). Urząd sporządził protokół kontroli, który został doręczony stronie [...] r. (k. [...] – [...]). Pismem z [...]r. strona złożyła sprzeciw on czynności kontrolnych (k. [...]). Do tego sprzeciwu pismem z [...] r. ustosunkował się Urząd stwierdzając, iż czynności kontrolne zostały zakończone [...] r. zgodnie z datą widniejącą na protokole. Sporządzenie i doręczenie protokołu nie stanowi czynności kontrolnych, które zakończyły się zgodnie z rozstrzygnięciem SKO. Jednocześnie Urząd poinformował stronę o tym, że sprzeciw został złożony po terminie wynikającym z art. 59 ust. 4 Prawa przedsiębiorców, lecz z mocy art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. ,poz. 374 ze zm. – dalej jako ustawa COVID-19), strona może złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu. Strona wniosła zażalenie na opisane wyżej pismo z [...] r. (k. [...]). Zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniem z [...] r. organ stwierdził niedopuszczalność zażalenia podnosząc, że przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów organ był zobowiązany zbadać kwestię dopuszczalności zażalenia. Mogło bowiem dojść do niedopuszczalności tego środka zaskarżenia z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia. Zażalenie w ocenie organu nie jest dopuszczalne, jeżeli czynność nie jest postanowieniem. Organ wskazał, że strona zaskarżyła pismo, które w jej ocenie stanowiło postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Zdaniem organu jednak pismo to nie było postanowieniem o kontynuowaniu czynności kontrolnych, ponieważ te zostały już zakończone. Pismo organu miało charakter wyłącznie informacyjny. Z tego względu nie istniał w obrocie prawnym przedmiot zażalenia. W skardze do tutejszego Sądu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej jako kpa) poprzez stwierdzenie braku przedmiotu zaskarżenia i stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia podczas gdy czynności kontrolne były prowadzone przez organ po [...] r., a w szczególności po tej dacie został sporządzony i doręczony protokół kontroli, na podstawie którego organ wezwał skarżącego do zwrotu kwoty [...] zł; - art. 124 kpa poprzez stwierdzenie, ze pismo z [...] r. nie jest postanowieniem, podczas gdy zawiera wszystkie konieczne elementy postanowienia, oznaczenie organu, datę jego wydania, oznaczenie strony albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania; pismo to nie zawierało jedynie pouczenia; - art. 55 ust. 3, w zw. z art. 49 ust. 7 pkt 7 Prawa przedsiębiorców poprzez stwierdzenie, iż przesłanie protokołu kontroli do czynność, która nie kończy kontroli, podczas gdy doręczenie protokołu kontroli to czynność, która kończy kontrolę i powinna być wykonana w czasie jej trwania (tak NSA w wyroku z 19 lutego 2020 r., sygn.. akt I FSK 2243/19). W oparciu o te zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Uzasadniając skargę skarżący podniósł, opierając się na powołanym wyżej orzeczeniu NSA, że kontrola rozpoczyna się w momencie doręczenia upoważnienia do jej przeprowadzenia oraz okazania legitymacji służbowej. Upoważnienie zaś winno wskazywać datę rozpoczęcia i przewidywany termin zakończenia kontroli. W terminie wskazanym w upoważnieniu powinny być przeprowadzone czynności kontrolne, w tym także powinien być sporządzony i doręczony protokół z kontroli, która to czynność kończy kontrolę. Z tego względu skarżący miał prawo wystąpić ze sprzeciwem, a ten nie powinien być uznany za niedopuszczalny. Jednocześnie pismo organu winno być uznane za postanowienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, że po [...] r. postępowanie kontrolne nie było prowadzone, gdyż w myśl art. 59 ust. 8 Prawa przedsiębiorców nastąpiło odstąpienie od kontroli. Samo doręczenie protokołu kontroli nie może być traktowane jako czynność kontrolna, co do której istniałaby możliwość wniesienia sprzeciwu. Pismo informacyjne o zakończeniu kontroli i niemożności rozpatrzenia sprzeciwu nie może być traktowane jako postanowienie, od którego służy zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W myśl z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako ppsa), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie organu stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na pismo Naczelnika z [...] r. Organ bowiem uznał, że pismo to ma charakter informacyjny i wbrew stanowisku strony nie jest postanowieniem o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Skarżący zaś stanął na stanowisku, że pismo to wyczerpuje przesłanki do uznania za postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Poza niniejszą sprawą pozostawić należy dopuszczalność doręczenia protokołu kontroli po zakończeniu czynności kontrolnych. Okoliczność ta bowiem wychodzi poza zakres kontroli sądowej postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Sąd bada wyłącznie to, czy pismo z [...] r. jest postanowieniem o kontynuowaniu czynności kontrolnych, czy też ma charakter wyłącznie informacyjny. W ocenie Sądu pismo to nie jest postanowieniem o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Przypadki wydania postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych przewiduje art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 162 – dalej jako Prawo przedsiębiorców) stanowiąc, iż organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych. Konieczność wydania takiego postanowienia jest następstwem wniesienia przez kontrolowanego sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów szczegółowo wymienionych w art. 59 ust. 1 Prawa przedsiębiorców. Nierozpatrzenie sprzeciwu w terminie, o którym mowa w ust. 7 (3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu), jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych. W niniejszej sprawie, na co wskazał organ w uzasadnieniu postanowienia z [...] r., doszło do odstąpienia od czynności kontrolnych [...] r. Po tej dacie został doręczony stronie protokół kontroli, a skuteczność tego doręczenia dla ustaleń faktycznych może być oceniana w toku ewentualnego postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji celowej, o ile w ogóle do takiego postępowania dojdzie. Przechodząc zaś na grunt pisma z [...] r. Sąd stwierdza, że nie jest ono postanowieniem o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Jakkolwiek pismo to zawiera oznaczenie organu, podstawę prawną, podpis osoby kompetentnej do jego złożenia, niemniej jednak nie zawiera rozstrzygnięcia żadnej kwestii. Nie sposób bowiem wywieść z tego pisma rozstrzygnięcia organu co do kontynuowania czynności kontrolnych. Nie jest tak, że każde pismo, które zawiera podstawę prawną, podpis, datę i stanowisko w kwestii prawnej już jest postanowieniem. Dla przypisania pismu takiego przymiotu koniecznym jest to, by zawierało ono rozstrzygnięcie określonej kwestii. Słusznie zatem uznał organ, że nie istnieje przedmiot zażalenia, albowiem nie zostało wydane w sprawie zaskarżalne postanowienie. Prawidłowo zatem zastosował art. 134 kpa stwierdzając niedopuszczalność zażalenia. Powołany przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego I FSK 2243/19 nie zmienia tej oceny. Jak już wyżej wskazano, dopuszczalność doręczenia protokołu kontroli po zakończeniu czynności kontrolnych i skutki takiego doręczenia mogą być przedmiotem oceny w postępowaniu zmierzającym do zwrotu udzielonej dotacji. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.