III SA/Gl 151/04

III SA/GL 151/04 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie: WSA Małgorzata Jużków (spr.) Asesor WSA Małgorzata Walentek Protokolant: Ewa Olender po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2005 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z [...] r. nr [...] Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 r 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity w Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. nie stwierdził choroby zawodowej przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli, które spowodowało trwałe upośledzenie sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej (FEV ) poniżej 50 % wartości należnej, wywołanej narazeniem na pyły lub gazy drażniące, jeżeli w ostatnich 10 latach pracy zawodowej były przypadki stwierdzenia na stanowisku pracy przekroczeń odpowiednich normatywów higienicznych wymienionej w pozycji 5 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Swoje rozstrzygnięcie oparł na orzeczeniu nr [...] Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. z dnia [...] r., z którego wynikało, że lekarze specjaliści rozpoznali u M. S. przewlekłe zapalenie oskrzeli z prawidłową wydolnością oddechową, które to schorzenie nie widnieje w wykazie chorób zawodowych. Nadto wskazano, że w ostatnich 10 latach pracy nie była narażona na substancje drażniące w stężeniach powyżej dopuszczalnych norm higienicznych. Nadto na orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. nr [...] z [...] r. o braku podstaw do rozpoznania przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli pochodzenia zawodowego. Decyzję powyższą zaskarżyła M. S. podnosząc, że nie zgadza się z jej rozstrzygnięciem. Zaskarżoną tu decyzją z [...] r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. na podstawie art.138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest ustalenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia schorzenia jako choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą, tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy w związku z wykonywanym zawodem. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne dotyczące przebiegu pracy M. S. poczynione przez organ pierwszej instancji. Uznał, że pracowała ona w latach 1975 -1996 w Hucie "A" S.A. jako szlifierz narzędzi i w latach 1996-1999 w Spółce [...] "B" w K jako szlifierz w narażeniu na pyły przemysłowe zawierające metale twarde jak kobalt, wolfram w stężeniach nie przekraczających normatywów higienicznych czyli w ostatnich dziesięciu latach pracowała w warunkach potencjalnego ryzyka powstania przewlekłej choroby zawodowej narządu oddechowego. Dalej stwierdzono, że obie placówki orzecznicze, a w szczególności placówka orzecznicza II szczebla, którą jest Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wykluczył u skarżącej chorobę zawodową wymienioną w pozycji 5 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych... Jak wynika z uzasadnienia orzeczenia nr [...] z [...] r. wydanego po przeprowadzeniu obserwacji szpitalnej, obraz kliniczny, wywiad chorobowy oraz wyniki badań wskazują na istnienie przewlekłego zapalenia oskrzeli ze współistnieniem rozstrzeni oskrzelowych. Prawidłowa wydolność oddechowa, a także brak danych o zawodowym narażeniu na czynniki drażniące lub toksyczne w stężeniach ponadnormatywnych nie uzasadniają przyjęcia zawodowej etiologii schorzenia. U podłoża przewlekłego zapalenia oskrzeli leżą najpewniej czynniki infekcyjne, za czym przemawia pojawianie się okresowe ropnej plwociny i wykazana aktualnie obecność patogennej flory bakteryjnej w plwocinie oraz wielokrotne leczenie z powodu nawracającego, ostrego zapalenia oskrzeli. Dodatkowo podkreślono, że bark cech niewydolności oddechowej w badaniach gazometrycznych oraz prawidłowe wartości parametrów wentylometrycznych- zgodnie z przyjętymi kryteriami orzeczniczymi nie pozwalają na uznanie zawodowej etiologii schorzenia. W skardze z [...] r., adresowanej do Naczelnego Sadu Administracyjnego, a wniesionej bezposrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. S. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji jako krzywdzącej. W jej przekonaniu choroba na która cierpi jest konsekwencja 24 lat pracy zawodowej w narażeniu na pyły przemysłowe zawierające kobalt i wolfram, skutkującej przewlekłym zapaleniem oskrzeli a w konsekwencji astmą. Podkreśliła, że od 1999 r. leczy się w poradni Alergologicznej i Poradni Chorób Płuc. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem prawa, które to naruszenie istotny sposób mogło wpłynąć na wynik sprawy. Polegało ono min. na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego – art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji mogło doprowadzić do wadliwego zastosowania prawa materialnego. Na wstępie należy zauważyć, ze z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie reforma sądownictwa administracyjnego i z tą datą skargi na decyzje administracyjne rozpatrują wojewódzkie sądy administracyjne. Stosownie do art. 98 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 153, poz. 1271) w okresie dwóch lat od dnia wejścia w życie reformy skargi wniesione bezpośrednio do sądu administracyjnego, jeżeli zostały wniesione w terminie określonym w art. 53 § 1 ustawy Prawo których postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. których. Nr 153, poz.1270) sąd przekazuje organowi celem udzielenia odpowiedzi na skargę. Rozpatrując niniejszą sprawę trzeba przede wszystkim zauważyć, że stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom nie dał wiary i odmówił mocy dowodowej. Zaskarżona decyzja wskazanym wymaganiom nie odpowiada, gdyż uzasadnienie charakteryzuje lakoniczność jej pisemnych motywów. Nie jest to jedyne uchybienie proceduralne, do jakiego doszło przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. W rozpatrywanej sprawie organ Inspekcji Sanitarnej I instancji wszczynając [...] r. postępowanie w sposób odpowiadający treści art. 61 k.p.a., pominął zapis § 4 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Pierwszy z powołanych przepisów mówi o tym, kiedy właściwy organ inspekcji sanitarnej wszczyna postępowanie, a drugi stanowi, że postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Powyższe rozporządzenie weszło w życie 14 dni od ogłoszenia, które miało miejsce 19 sierpnia 2002 r., czyli 3 września 2002 r. Tym samym organ I instancji w pierwszej kolejności winien był ustalić, kiedy rozpoczęto postępowanie w niniejszej sprawie i które przepisy prawne maja w nim zastosowanie. Jak wynika z przedstawionych sądowi akt sprawy organy inspekcji sanitarnej prowadziły trzy postępowania dotyczące stwierdzenia u M. S. choroby zawodowej. Nie wynika jednak, kiedy i z czyjego wniosku zostały rozpoczęte. Bezspornym jest, że decyzje zapadły w czasie obowiązywania wskazanego w nich rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych...Znajdujące się jednak w aktach sprawy "Wywiad środowiskowy" dotyczący przebiegu i warunków pracy zawodowej skarżącej w Hucie "A" S.A. w K. z [...] . oraz "Załącznik" do wywiadu środowiskowego dotyczącego przebiegu i warunków pracy M. S. w Spółce z o.o [...] "B" w K. z [...] r. poddają w wątpliwość prawidłowość podstawy prawnej prowadzonego postępowania i wydanych decyzji. Zarówno organ I, jak i II instancji nie uzasadnił przesłanek i okoliczności faktycznych przyjętej podstawy prawnej wydanych decyzji. Tym samym niemożliwym jest poddanie ich kontroli sądowej. Do 3 września 2002 r. obowiązywało rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), które mogło mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Pod pozycja 4 wykazu chorób zawodowych stanowiącego jego załącznik wskazano przewlekłe zapalenie oskrzeli wywołane działaniem substancji toksycznych, aerozoli drażniących- w razie stwierdzenia niewydolności narządu oddechowego. Zapis ten różni się od zapisu ujętego w pozycji 5 obecnie obowiązującego wykazu chorób zawodowych, który został wskazany w obu wydanych w niniejszej sprawie decyzjach, a który brzmi: przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli, które spowodowało trwałe upośledzenie sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej poniżej 50 % wartości należnej, wywołanej narażeniem na pyły i gazy drażniące, jeżeli w ostatnich 10 latach pracy zawodowej były przypadki stwierdzenia na stanowisku pracy przekroczeń odpowiednich normatywów higienicznych. Uchybień tych nie dostrzegł organ odwoławczy, tym samym utrzymując w mocy orzeczenie organu I instancji uchybił dyspozycji art. 7, art. 77 oraz dyrektywie wnikliwej i konsekwentnej oceny wiarygodności zebranego materiału dowodowego, wynikającej z art. 80 k.p.a. Tożsame uwagi dotyczą postępowania organu I instancji, który winien podjąć stosowne rozważania na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Choroba zawodowa jest w istocie pojęciem prawnym oznaczającym, zachorowanie, kalectwo lub śmierć, które pozostają w związku przyczynowym z pracą. Przyczyna jej wystąpienia jest sama praca, jej rodzaj, warunki wykonywania. W konstrukcji prawnej choroby zawodowej istnieje domniemanie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym narażeniem pracownika na działanie czynnika szkodliwego w środowisku pracy, a rozpoznaną chorobą ujętą w wykazie chorób zawodowych. Na organach administracji publicznej orzekających w sprawach chorób zawodowych ciąży obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości występujących w toku prowadzonego postępowania dowodowego, a wydana przez niego decyzja winna być zgodna z prawem. Winien pamiętać, że jak to już wielokrotnie podkreślano w innych orzeczeniach sądowych w sprawie chorób zawodowych orzeczenie lekarskie jest opinią podlegającą ocenie tak jak każdy inny dowód zebrany w toku postępowania. Organ ma obowiązek kontrolować, czy wydana opinia wyjaśniła istotne dla sprawy okoliczności wymagające wiedzy specjalistycznej, i czy opinia ta jest rzeczowo i przekonująco uzasadniona, a w szczególności czy została wydana zgodnie z obowiązującym stanem prawnym. Dopiero gdy odpowiada tym warunkom stanowi podstawę wydania prawidłowej decyzji. W tym miejscu należy przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje jedynie kontrolę decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem (art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w skrócie p.s.a.)). Oznacz to, że rozpoznając skargę na daną decyzję administracyjną ocenia czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone określone przepisy prawa. Jeżeli takie naruszenie miało miejsce to w określonych prawem (art.145 § 1 pkt 1 a,b i c p.s.a.) sytuacjach wadliwą decyzję eliminuje z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ Inspekcji Sanitarnej uwzględni powyższe rozważania ustali, kiedy postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało rozpoczęte i na podstawie którego rozporządzenia winno być prowadzone. W uzasadnieniu wydanej decyzji winien zaś szczegółowo odnieść się do tych ustaleń i ich konsekwencji, które mogą skutkować koniecznością weryfikacji wydanych orzeczeń lekarskich. Ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie w istotny sposób mogło wpłynąć na wynik sprawy, zostały one uchylone na podstawie art. 145 §1 pkt 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.. Sąd nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art.152 p.s.a., ponieważ zaskarżona decyzja nie podlegała wykonaniu.