III SA/Gl 152/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Specjalista Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi G.K. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez koncesji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Prezes Wyższego Urzędu Górniczego (dalej jako WUG), w wyniku rozpatrzenia odwołania G. K., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r., znak: [...], [...], w przedmiocie ustalenia Stronie opłaty podwyższonej za wydobycie margla, bez wymaganej koncesji, na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], położonej w miejscowości W., Gmina K., powiat K., w wysokości [...] zł oraz zobowiązania do wniesienia naliczonej opłaty: w wysokości 60 % na konto Gminy K. i w wysokości 40% na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie. W podstawie prawnej powołano art. 140 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r., poz. 1131 ze zm.; dalej jako Pgg) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej jako Kpa). W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i rozważania prawne. Wskazał na pismo Starostwa Powiatowego w K. przekazujące zawiadomienie Wójta Gminy K. oraz pismo A. W. informujące o nielegalnym wydobyciu kamienia ze skarpy zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości W., gmina K., powiat K.. Wyjaśniono, że w celu wstępnego rozpoznania sprawy pracownicy OUG w K. 22 sierpnia 2017 r. przeprowadzili wizję na wskazanym terenie, tj. na działce nr [...] i stwierdzili, że w wyniku podebrania skarpy powstało wyrobisko jednopoziomowe o wysokości ściany od ok. Im do ok. 8 m. Część ściany stanowi odkrywkę margla, natomiast pozostała nienaruszona część skarpy jest pokryta ziemią. Obecny podczas wizji G. K. przyznał się, że dokonał poboru margla w ilości [...]. Część uzyskanego materiału rozplantował na swoim terenie pod przyszłą drogę dojazdową, natomiast pozostała część została wywieziona poza teren działki. Ponadto poinformował, że nie posiada koncesji na wydobywanie kopaliny ani pozwolenia na budowę ani innych decyzji administracyjnych w tym zakresie. Mając na uwadze te ustalenia Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia opłaty podwyższonej za wydobycie margla bez wymaganej koncesji na działce nr [...]. Całkowitą ilość wyeksploatowanego marglu przyjęto zgodnie z oświadczeniem G. K. odnotowanym w protokole z wizji 22 sierpnia 2017 r. jako wiarygodną w związku z brakiem możliwości określenia stanu pierwotnego terenu działki nr [...] przed rozpoczęciem wydobycia margla, a także wykorzystaniem części kopaliny pod budowę drogi dojazdowej zlokalizowanej na ww. nieruchomości. Powołując regulacje art. 140 ust 1 i ust 2 pkt 3 Pgg wskazano, że działalność wykonywana bez wymaganej koncesji podlega opłacie podwyższonej. W przypadku wydobywania kopaliny jest to wartość czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla margla pomnożonej przez ilość wydobytej kopaliny. W Obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 23 sierpnia 2016 r. w sprawie stawek opłat na rok 2017 z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego (M.P. z dnia 1 września 2016 r., poz. 888) ustalono, że stawka za wydobycie margla wynosi 0,77 zł/ Mg. W związku z powyższym opłata podwyższona wynosi: dla Urzędu Gminy K. wynosi 60% ww. kwoty tj. [...] zł. Opłata dla Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie wynosi 40% tj. [...] zł. W odwołaniu Strona zakwestionowała rozstrzygnięcie wnosząc o jego uchylenie w całości i ewentualne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzucono, że w uzasadnieniu decyzji "nie sposób znaleźć wskazanie do kogo należy nieruchomość na której jak wskazuje Organ była prowadzona działalność bez wymaganej koncesji, a co za tym idzie odnieść się do prawidłowości podjętych działań i prowadzonych czynności"; "Organ nie poczynił żadnych ustaleń czy wydobycie margla przez odwołującego się miało miejsce w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, czy też jedynie w ramach czynności podjętych wyłącznie przez osobę fizyczną w celu niwelacji znajdujących się na nieruchomości nierówności i wytyczenia wjazdu. To w ocenie odwołującego się "przesądza o fakcie prowadzenia działalności jako podstawowej przesłance sankcjonowania opłatą podwyższoną w rozumieniu Pgg"; organ w sposób dowolny i nieuprawniony oraz na podstawie oświadczenia odwołującego się przyjął wielkość wydobytego bez wymaganej koncesji margla, wiedząc, że oświadczenie to jest subiektywne i może być przeszacowane; "nie zostało ustalone jaka ilość margla posłużyła do wypoziomowania nieruchomości i urządzenia wjazdu, a jaka - jak wskazał organ - wywieziona poza teren działki"; organ nie wskazał okresu w jakim wydobycie bez wymaganej koncesji miało miejsce, co uniemożliwia legalność wydania decyzji w zakresie możliwości podniesienia przewidzianych przez prawo zarzutów. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Prezes WUG podtrzymał stanowisko organu I instancji uznając zarzuty za niezasadne. Podkreślił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że na terenie przedmiotowej nieruchomości powstał ubytek kopaliny - margla. Niezależnie od motywów jakimi kierował się odwołujący się, doszło zatem do odłączenia kopaliny (margla) od złoża, a zatem do jej wydobycia. Zresztą sam odwołujący się, zarówno w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania, jak i w odwołaniu nie kwestionuje tego faktu wydobycia, oraz rodzaju wydobytej kopaliny. Co więcej wręcz sam podaje jaką ilość kopaliny wydobył. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w uzasadnieniu odwołania, organ II instancji, zwrócił uwagę, że nie zawierają one w swej treści wskazania na naruszenie konkretnych przepisów zarówno Pgg, jak i przepisów Kpa. Słusznie organ I instancji przyjął art. 140 ust. 1 Pgg za podstawę prawną, bowiem, odwołujący się prowadził działalność (wydobywał kopalinę) bez koncesji. Sam odwołujący potwierdził, że nie posiada koncesji, ani żadnych decyzji innych organów uprawniających go do wykonywania legalnej działalności na przedmiotowej nieruchomości, na której wydobył [...] margla. W takiej sytuacji ma zastosowanie art. 143 ust. 2 pkt 2 Pgg, w myśl którego stroną postępowania jest m.in. "podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji". Tak więc w takim stanie faktycznym nie zachodziła konieczność ustalania podmiotu, któremu przysługuje tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Określenie tytułu prawnego do nieruchomości ma istotne znaczenie w przypadku wskazania art. 4 Pgg, jako podstawy prawnej decyzji, a taka sytuacja nie miała tu miejsca. Nadto podkreślono, że przepis art. 4 Pgg w szczególności dotyczy wydobywania innego rodzaju kopaliny (żwiru i piasku), a nie margla, a ponadto innej wielkości wydobytej kopalny w ciągu roku kalendarzowego, a mianowicie 10 m3, tj. ok. 16 ton. Za nieuzasadniony uznano również zarzut, że organ I instancji, w sposób dowolny i nieuprawniony oraz na podstawie oświadczenia odwołującego się przyjął wielkość wydobytego bez wymaganej koncesji margla, wiedząc, że oświadczenie to jest subiektywne i może być przeszacowane. Organ II instancji zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wyjaśnił, dlaczego wielkość wydobytej kopaliny wskazaną przez samego odwołującego się przyjął za wiarygodną i w ocenie organu II instancji nie sposób kwestionować tę wielkość skoro podał ją sam odwołujący się. Co więcej, w odwołaniu odwołujący się nie przedstawia żadnych innych, nowych dowodów wskazujących na inną wielkość wydobytej kopaliny. Wskazując na "przeszacowanie" tej wielkości organ II instancji stwierdził, że odwołujący się winien mieć świadomość, że owo "przeszacowanie" może mieć miejsce również "w dół". Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku wskazania okresu w jakim wydobycie miało miejsce, zdaniem organu II instancji zarzut ten nie znajduje uzasadnienia zarówno prawnego, jak i faktycznego. Jeżeli chodzi o przepisy Pgg, to nie wskazują one, że jest to element konieczny decyzji w sprawie naliczenia opłaty podwyższonej. Po drugie w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania okres przedawnienia, o którym mowa w art. 143 ust. 1 Pgg. Kwestionując prawidłowość powyższej decyzji ostatecznej Strona wniosła skargę do WSA żądając jej uwzględnienia, uchylenia decyzji obu instancji i umorzenie postępowania; zasądzenia kosztów postępowania oraz wstrzymania wykonalności w całości zaskarżonej decyzji przez organ lub przez sąd. Zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: tj: - naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 KPA, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, dlaczego przyjęto, że to odwołującego się będzie obciążać opłata podwyższona, czy prowadził on działalność gospodarczą, jaka była ilość wydobytego kruszywa, a tym samym jaka wysokość opłaty planistycznej, kiedy działalność była prowadzona, - naruszenie art. 8 i 107 § 3 KPA przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego – tj.: art. 140 ust 1 Pgg przez uznanie, że skarżący wykonywał działalność w postaci robót geologicznych, która podlega opłacie podwyższonej, art. 144 ust. 2 Pgg przez nie określenie kto jest właścicielem działki ergo podmiotem uprawnionym do występowania w postępowaniu. W odpowiedzi WUG wniósł o oddalenie skargi i podkreślił, że nie kwestionowany przez skarżącego fakt wydobycia kopaliny, brak koncesji, brak spełnienia wymogów określonych w art. 4 ust. 1 do 3 Pgg, okoliczności i stan faktyczny sprawy, mający uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, jednoznacznie potwierdzają słuszność zastosowania art. 140 ust. 1 Pgg i naliczenia skarżącemu opłaty podwyższonej. Nadto organy zgodnie z obowiązkami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa podjęły wszelkie kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Za zupełnie niezrozumiały uznano zarzut skarżącego odnoszący się do naruszenia art. 8 i art. 107 § 3 Kpa, bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera w swej treści zarówno uzasadnienie prawne, przytoczona treść przepisów prawa wyjaśnia podstawę prawną decyzji, jak i uzasadnienie faktyczne przez szczegółowe uzasadnienie wszelkich okoliczności sprawy. Za chybiony uznano zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 140 ust. 1 Pgg i art. 144 ust, 2 Pgg, a to z następujących powodów. Zarówno organ I instancji, jak i strona zaskarżona w żadnej mierze nie uznały, że skarżący "wykonywał działalność w postaci robót geologicznych". W sentencji decyzji organu I instancji zawarty jest jednoznacznie brzmiący zwrot za co została ustalona opłata podwyższona, a mianowicie: "(...) za wydobycie margla bez wymaganej koncesji (...)". Natomiast powołany art. 144 ust. 2 Pgg nie ma w ogóle zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zaś co do potrzeby ustalenia właściciela działki, na której doszło do wydobycia kopaliny bez koncesji, organ odniósł się bardzo szczegółowo na stronie 3 zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 3169 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z powyższego wynika, ze jedynym kryterium rozpoznania sprawy jest zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, jej legalność. Sąd przy tej ocenie kieruje się jedynie prawem, a nie zasadami celowości, czy słuszności albo sprawiedliwości społecznej. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do meritum sprawy należy dokonać w pierwszym rzędzie analizy przepisów prawnych regulujących kwestię wydobycia kopalin oraz sankcji za nieprzestrzegania. Stosownie zatem do art. 6 ust. 1 pkt 19 Pgg złożem kopaliny jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą, zaś zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy kopaliną wydobytą jest całość kopaliny odłączonej od złoża. Oznacza to, że proces odłączania kopaliny od jej złoża stanowi jej wydobycie. Ponadto stosownie do art. 21 ust. 1 pkt 2 Pgg, działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji. Wyłączenie stosowania ustawy dopuszcza art. 3 stanowiąc zamknięty katalog wyłączeń. Odmienne regulacje – z mocy art. 4 - stosuje się do wydobywania piasków i żwirów, przeznaczonych dla zaspokojenia potrzeb własnych osoby fizycznej, z nieruchomości stanowiących przedmiot jej prawa własności (użytkowania wieczystego), bez prawa rozporządzania wydobytą kopaliną, przy spełnieniu określonych warunków. Jednak i w tym przypadku ten, kto zamierza podjąć wydobywanie, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany z 7-dniowym wyprzedzeniem na piśmie zawiadomić o tym właściwy organ nadzoru górniczego, określając lokalizację zamierzonych robót oraz zamierzony czas ich wykonywania – ust. 2 art. 4 Pgg. W sytuacji naruszenia wymagań określonych w ust. 1 i 2 właściwy organ nadzoru górniczego, w drodze decyzji, ustala prowadzącemu taką działalność opłatę podwyższoną, o której mowa w art. 140 ust. 3 pkt 3 – ust. 3 art. 4 Pgg. Zatem w odniesieniu do kwestii wydobycia kopalin zaakcentować należy sztywny reżim prawny, którego niedochowanie skutkuje stosowną sankcją. Art. 140 statuuje naliczanie opłaty podwyższonej w sytuacji, gdy działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych. Organami właściwymi w tych sprawach jest m.in. właściwy organ nadzoru górniczego w zakresie niewymienionym w pkt 1 (art. 140 ust. 2 pkt 2). Natomiast opłatę podwyższoną za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny (art. 140 ust. 3 pkt 3); Przenosząc powyższe uregulowania prawne na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd zauważył, że Dyrektora OUG został poinformowany przez podmioty trzecie o wydobywaniu margla bez koncesji na działce nr [...]. W wyniku czynności wyjaśniających organu I instancji i wizji w terenie wykonano stosowną dokumentację, spisano protokół, odebrano od Strony stosowne oświadczenia. Zatem przy udziale strony dokonano rozpoznania faktu wydobycia margla i obliczono wyeksploatowaną kubaturę na podstawie jej oświadczenia w tym zakresie. Nadto z całości ustalonych okoliczności faktycznych jednoznacznie wynika, że Skarżący nie miał koncesji na wydobywanie kopalin, nie podejmował żadnych starań w tym zakresie; nie zawiadomił organu nadzoru górniczego o zamiarze wydobycia. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdzić więc należało, że czynności wykonywane przez skarżącego stanowiły działalność górniczą, polegającą na wydobyciu kopaliny. Świadczy o tym stan skarpy, a sam skarżący nie przeczył tym ustaleniom. Z wydobyciem mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy substancja została odłączona od złoża – a to jest bezsporne wobec ustaleń organów. Kwestia przeznaczenia czy powodu dokonywania prac wydobywczych nie jest cechą istotną dla uznania substancji za kopalinę i jej eksploatacji, gdyż sposób zagospodarowania terenu i oddzielonych kopalin nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Również pobudki, jakimi kierował się Skarżący nie mogły przesądzać o tym, że prowadzona działalność nie stanowi wydobycia kopalin, jeśli zważyć, że w jej trakcie dokonywał on oddzielenia kopaliny od złoża. W tym miejscu podkreślić należało, że sam Skarżący stwierdził, że wydobywał złoże i podał ilość wyeksploatowanego margla – [...]. W świetle więc przytoczonych już regulacji prawnych nie budzi wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia takiej okoliczności na organie nadzoru górniczego ciąży obowiązek wydania decyzji wymierzającej osobie fizycznej dokonującej nielegalnego wydobycia kopaliny podwyższoną opłatę. Należy bowiem zauważyć, że udzielenie koncesji może nastąpić na wniosek podmiotu, który spełni rygorystyczne warunki określone w przepisach ustawy Prawo geologiczne i górnicze do jej uzyskania. W szczególności może ona zostać udzielona w sytuacji, gdy wnioskujący przedsiębiorca dokonał szczegółowego określenia jej zakresu, zbadania złoża, spełnienia szeregu warunków formalnych, złożył szereg załączników potwierdzających sposób prowadzenia i fachowość planowanej działalności m.in. w postaci projektu zagospodarowania złoża. Powyższe uregulowania mają na względzie charakter działalności górniczej jako działalności skomplikowanej, wymagającej wiedzy specjalistycznej, a jej prowadzenie w sposób niewłaściwy niesie poważne zagrożenie. W konsekwencji powyższego zarzuty i argumenty skargi nie mogły odnieść skutku. Bezzasadne jest także tłumaczenie o wyższym oszacowaniu wydobytej kopaliny skoro jej ilość potwierdził sam skarżący i taką przyjęły organy. Stwierdzić zatem należy, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył powołanych w skardze przepisów prawa geologicznego i górniczego, a jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 140 p.g.g. Wobec powyższego w sprawie nie można dopatrzeć się naruszenia wskazanych w skardze przepisów, gdyż organ przeprowadził postępowanie dowodowe w niezbędnym do wydania decyzji zakresie, a skarżący miał zapewniony czynny udział w tym postępowaniu. Dokonując oceny materiału dowodowego w sposób odmienny od stanowiska strony organ nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów. Sąd nie znalazł także podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji bowiem oprócz żądania w tym zakresie strona skarżąca nie przedstawiła żadnego argumentu na jego uzasadnienie, a stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może uwzględnić taki wniosek jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W świetle zatem przedstawionych okoliczności chybione były zarzuty skargi i w konsekwencji Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.