III SA/Gl 1524/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Karpińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Jyż, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Sekretarz sądowy Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. przy udziale - sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obrotu alkoholami oddala skargę. Prezydent Miasta C. wydał, na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzję z dnia [...] r. nr [...], którą – po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r. Spółki z o.o. "A" w C. – odmówił wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) i powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w Supermarkecie "B" w C. przy ul. [...]. W uzasadnieniu podał, iż ustawa z dnia 26 października 1982 r. r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w art. 18 ust. 1 i 3a określa zasady wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Zgodnie z art. 18 ust. 1 sprzedaż tych napojów przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona wyłącznie na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Wydanie tego zezwolenia musi uwzględniać opinię gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy (art. 12 ust. 1 i 2) tj. uchwały ustalającej dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży wyżej wymienionych napojów alkoholowych oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Stanowi o tym art. 18 ust. 3a powołanej ustawy. Następnie wskazał, iż Rada Miasta C. uchwałą z dnia [...]r. nr [...] ustaliła maksymalną liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych w ilości [...]. Istniejące ograniczenie ilościowe punktów sprzedaży napojów alkoholowych nie pozwalają na pozytywne załatwienie wniosku strony. Zaakcentował też, iż Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] negatywnie zaopiniowała wniosek Spółki. Na postanowienie to strona wniosła zażalenie, którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło i postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] r. utrzymało w mocy przedmiotową opinię. W odwołaniu strona podniosła, że decyzja odmowna w zakresie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych została wydana na podstawie opinii Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, a rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone do sądu. Okoliczność ta wskazuje, iż decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia jest przedwczesna, bowiem została wydana na podstawie zaskarżonego zezwolenia. Powołała się przy tym na uchwałę NSA z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPS 8/98. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta C., podtrzymując argumentację organu pierwszej instancji. Dodało, iż wyczerpanie limitu punktów sprzedaży powoduje, że dalsze wydawanie zezwoleń jest niedopuszczalne i to niezależnie od merytorycznej zasadności wniosku. Natomiast ewentualne wydanie zezwolenia poza ustalonym limitem – jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny – stanowi nie tylko rażące naruszenie powołanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ale także rażąco narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej, wyrażoną w art. 6 i 7 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1992 r. sygn. II SA 530-531/92 publik. ONSA 1994/2 poz. 47). Zaakcentował też, iż strona błędnie powołała się na uchwałę NSA z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPS 8/98, bowiem Prezydent Miasta wydał decyzję po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia [...]r. nr [...], którym negatywnie zaopiniowała wniosek Spółki. Natomiast wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie może być utożsamiane z wniesieniem zażalenia, o jakim mowa w tej uchwale. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik strony zaskarżył przedmiotową decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił przy tym naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 11 i 12 poprzez niepełne wyjaśnienie przesłanek stanowiących podstawę decyzji oraz brak przymiotu wnikliwego działania przy wydawaniu decyzji, art. 77 poprzez uchybienie obowiązku wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego oraz art. 62 poprzez nie przeprowadzenie jednego postępowania. W uzasadnieniu podniósł, iż strona skarżąca w odwołaniu wskazała, że obawa o naruszenie limitu [...] podmiotów uprawnionych do sprzedaży alkoholu w obrębie miasta jest nieuzasadniona, bowiem Spółka "C" zobowiązała się na mocy umowy do zaprzestania sprzedaży alkoholu i zwrotu zezwolenia na rzecz skarżącej. Zaakcentował, iż podobna procedura miała zastosowanie w P. w dniu [...] r., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło całkowicie tą argumentację skarżącej Spółki. Działanie takie narusza art. 8 i 11 Kpa, co podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99. Analogicznie nie odniesienie do argumentu o zastosowaniu podobnej procedury w P. świadczy o naruszeniu art. 77 Kpa. W kwestii naruszenia art. 62 Kpa poprzez nie przeprowadzenie jednego postępowania wskazał, iż rozpatrywanie wniosków o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych winno być prowadzone w jednym postępowaniu, a praktyka rozpatrywania wniosków według kolejności zgłoszeń jest niedopuszczalna. Zasugerował, iż zgodnie z zasadą równości powinno stosować się przetarg. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zarzuty skargi za bezpodstawne i wniosło o oddalenie skargi. Stwierdziło przy tym, że w odwołaniu z dnia [...]r. nie ma w ogóle mowy o "procedurach zastosowanych w P.", co czyni zarzut o pominięciu argumentów skarżącej bezzasadnym. Zauważyło, iż skoro Spółka "C" miała by się zrzec zezwolenia dopiero po uzyskaniu zezwolenia przez skarżącą, to przez pewien okres czasu ustalony limit punktów sprzedaży napojów alkoholowych byłby przekroczony, a takie działanie jest niedopuszczalne. Odnośnie trybu rozpatrywania wniosków o udzielenie przedmiotowych zezwoleń odwołał się do literatury i przedstawił pogląd, iż w przypadku udzielania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży alkoholu w jednym wolnym punkcie sprzedaży nie ma podstaw do sięgania do art. 62 Kpa (B. Adamiak (w): B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Warszawa 2003, s. 344-345). Zauważył też, iż wpływ wniosku o udzielenie zezwolenia wymusza jego rozpatrzenie, a zatem wcześniej jest wszczynane postępowanie i wcześniej jest zakończone, a wydanie opinii negatywnych – po przekroczeniu limitu – jest wiążące, bez względu na powoływane okoliczności. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze. Za Samorządowe Kolegium Odwoławcze nikt się nie stawił. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy wywiódł, co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem nie można organom administracji publicznej skutecznie zarzucić, iż wydając zaskarżone rozstrzygnięcie naruszyły obowiązujące przepisy w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przystępując zatem do oceny legalności zaskarżonej decyzji na wstępie wskazać trzeba, iż sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego przepisu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymienionych naruszeń prawa w rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził, a pełnomocnik strony skarżącej w skardze zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 11, 12, 77 i 62, jednak nie wykazał, że miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć zatem trzeba, iż przedmiotem rozpoznania jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...], mocą której organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta C. wydane w sprawie odmowy wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) i powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w Supermarkecie "B" w C. przy ul. [...]. U podstaw negatywnych dla strony skarżącej decyzji organów administracji publicznej obu instancji legła okoliczność wyczerpania limitu punktów sprzedaży napojów alkoholowych ustalonego uchwałą Rady Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], która ustaliła maksymalną liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych w ilości [...]. Dodać też trzeba, iż Prezydent Miasta wyczerpał tryb rozpatrywania wniosku o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych określony w art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.). Przepis ten stanowi, że wydanie wymienionego zezwolenia musi uwzględniać opinię gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy (art. 12 ust. 1 i 2) tj. uchwały ustalającej dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży wyżej wymienionych napojów alkoholowych oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. W rozpatrywanej sprawie Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] negatywnie zaopiniowała wniosek Spółki. Na postanowienie to strona wniosła zażalenie, którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło i postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] r. utrzymało w mocy przedmiotową opinię. Również wniesiona skarga na to postanowienie okazała się bezskuteczna i Sąd wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Gl 1330/06 skargę oddalił. W tym stanie rzeczy uznać trzeba, że odmowa udzielenia skarżącej Spółce zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) i powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w Supermarkecie "B" w C. była w pełni zasadna. Słusznie przy tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze argumentowało, iż wyczerpanie limitu punktów sprzedaży powoduje, że dalsze wydawanie zezwoleń jest niedopuszczalne i to niezależnie od merytorycznej zasadności wniosku. Natomiast ewentualne wydanie zezwolenia poza ustalonym limitem – jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny – stanowi nie tylko rażące naruszenie powołanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ale także rażąco narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej, wyrażoną w art. 6 i 7 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1992 r. sygn. II SA 530-531/92 publik. ONSA 1994/2 poz. 47). Nie można przy tym uznać skuteczności zarzutów skargi, bowiem – jak wyżej wskazano – zarzuty te dotyczą naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 11, 12, 77 i 62, a zatem przepisów prawa procesowego, jednak pełnomocnik strony skarżącej nie wykazał, że naruszenie to miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie mniej zaakcentować trzeba, iż decydującą przesłanką determinującą zaskarżone rozstrzygnięcie było wyczerpanie limitu punktów sprzedaży napojów alkoholowych, a zatem prowadzenie postępowania dowodowego w innym zakresie było zbyteczne. Co więcej wskazywana przez pełnomocnika okoliczność konieczności zastosowania, bliżej nieokreślonej, procedury z P. w ogóle nie była podnoszona w odwołaniu z dnia [...] r.. W tym stanie rzeczy zarzut o pominięciu argumentów skarżącej, stanowiący podstawę uzasadnienia skargi i naruszenia art. 11, 12, 77 i 62 Kodeksu postępowania administracyjnego uznać trzeba za bezzasadny. Analogicznie Sąd ocenił argumentację pełnomocnika odnośnie trybu rozpatrywania wniosków o udzielenie przedmiotowych zezwoleń, bowiem podzielił pogląd, iż w przypadku udzielania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży alkoholu w jednym wolnym punkcie sprzedaży nie ma podstaw do sięgania do art. 62 Kpa (B. Adamiak (w): B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Warszawa 2003, s. 344-345). Rację ma organ odwoławczy, iż wpływ wniosku o udzielenie zezwolenia wymusza jego rozpatrzenie, a zatem wcześniej jest wszczynane postępowanie i wcześniej jest zakończone, a wydanie opinii negatywnych – po przekroczeniu limitu – jest wiążące, bez względu na powoływane okoliczności. Dodać tez trzeba, iż sugestia pełnomocnika strony, że zgodnie z zasadą równości w sprawach udzielania zezwoleń na sprzedaż alkoholu powinno stosować się przetarg, nie została oparta na żadnej podstawie prawnej, co uniemożliwia ustosunkowanie się do tego argumentu. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.