III SA/Gl 1530/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska - Kyć, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2012 r. przy udziale – sprawy ze skargi I. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] w sprawie nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. po rozpatrzeniu odwołania I.C. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2010 zwanej płatnością rolnośrodowiskową na rok 2010. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 ustawy z dnia 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.), art. 10 ust.1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98 poz. 634), art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229 poz. 2273). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż I.C. złożył w dniu [...] r. w Biurze Powiatowym ARiMR w M. wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2010. Wnioskodawca ubiegał się o przyznanie płatności z tytułu realizacji pakietu S01 Rolnictwo zrównoważone o powierzchni 2,71 ha, oraz pakietu P01 Utrzymanie łąk skstensywnych w wariancie P01a01 Półnaturalne łąki jednokośne – wykaszane ręcznie o powierzchni 0,32 ha oraz P01b Półnaturalne łąki dwukośne o powierzchni 0,42 ha. W deklaracji wykazano 13 działek rolnych zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych położonych w województwie [...], powiat [...], gmina W., nazwa obrębu ewidencyjnego B. na działkach o nr ewidencyjnych [...]. W trakcie kontroli wniosku pod względem kompletności oraz kontroli administracyjnej z wykorzystaniem systemu informatycznego ZSZiK (Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli) stwierdzono nieprawidłowości, m.in.: - brak numeru uprawnień osoby, z której udziałem sporządzono plan działalności rolno środowiskowej, - sumę powierzchni działek rolnych, powierzchni niezgłaszanej oraz zalesionej deklarowanych na działce ewidencyjnej o identyfikatorze [...] większą od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych typów użytków występujących na tej działce ewidencyjnej. Identyfikatory działki rolnych zadeklarowanych na niepoprawnej działce ewidencyjnej E, - sumę powierzchni działek rolnych, powierzchni niezgłaszanej oraz zalesionej deklarowanych na działce ewidencyjnej o identyfikatorze [...] większą od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych typów użytków występujących na tej działce ewidencyjnej. Identyfikatory działek rolnych zadeklarowanych na niepoprawnej działce ewidencyjnej: A/A1, B/B1,C,D, - sumę powierzchni działek rolnych, powierzchni niezgłaszanej oraz zalesionej deklarowanych na działce ewidencyjnej o identyfikatorze [...] większą od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych typów użytków występujących na tej działce ewidencyjnej. Identyfikatory działek rolnych zadeklarowanych na niepoprawnej działce ewidencyjnej: F/F1, H/H1,J,K,Ł. Celem ich usunięcia organ wezwał w I.C. do złożenia wyjaśnień, co spowodowało złożenie przez wnioskodawcę w dniu 20 września 2010 r. korekty wniosku. Nadto w dniu 12 lutego 2011 r. została przeprowadzona kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni, natomiast w dniu 14 lutego 2011 r. kontrola w zakresie wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Kontrole te potwierdziły nieprawidłowości w zakresie powierzchni lub wykorzystania zadeklarowanej działki C, D, E i K oraz brak planu rolnośrodowiskowego. Powyższe ustalenia spowodowały wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. decyzji z dnia [...] r. o odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2010. Jako podstawę prawną wskazano art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz w związku z § 11 ust. 1, § 17 ust. 1 pkt 1b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz.1809) i art. 104 K.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do: - przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/199/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999 ze zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004 WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz.Urz. UE L 153 z 30.04.2004); - realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust.2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej; - prowadzenia rejestru działań realizowanych w ramach programu rolnośrodowiskowego (rejestru działalności rolnośrodowiskowej) zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, z tym że rejestr ten w odniesieniu do zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego; rejestr działalności rolnośrodowiskowej prowadzi się na formularzu udostępnionym przez ARiMR realizowanych w ramach programu, - w przypadku realizacji pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 – realizacji tego pakietu na wszystkich działkach rolnych w gospodarstwie rolnym. Ponieważ w trakcie kontroli ujawniono nieprawidłowości informacyjne (brak planu nawozowego, brak bilansu azotu) oraz błąd sankcjonujący (brak planu działalności rolnośrodowiskowej), to zgodnie z § 17 ust. 1 pkt b rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętych planem rozwoju obszarów wiejskich, który stanowi, że płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi jeżeli przedsiębiorca rolny nie opracował planu działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, albo opracował go niezgodnie z warunkami określonymi w § 4, z zastrzeżeniem § 19 ust. 2 powoduje odmowę płatności rolno środowiskowej na rok 2010. O obowiązku sporządzenie tego planu wnioskodawca był poinformowany w dniu 31 sierpnia 2006 r., gdy składał wniosek o Przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt (W-1/27 sekcja XI Oświadczenia i Zobowiązania, poz. 21). Pismem z dnia 12 kwietnia 2011 r. I.C. wniósł do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. odwołanie od decyzji organu I instancji uznając ją za krzywdzącą, gdyż korzystał z wersji roboczej Planu rolnośrodowiskowego opracowanego w 2006 r., a wersja ostateczna została mu doręczona 12 kwietnia 2011 r. i niezwłocznie przekazał ja organowi wraz z odwołaniem. Podkreślił, że działka [...] to pastwisko trwałe, które zostało zamulone jesienią po obfitych deszczach. Nie zgadzał się również z wynikiem pomiarów pastwisk na działce nr [...], które zostały dokonane z pominęciem pastwiska położone pod i za stodołą. Nadto pismem z 19 kwietnia 2011 r. skarżący przedstawił zastrzeżenia do ustaleń kontroli na miejscu. Zaskarżona decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał przy tym, iż podstawę wstrzymania płatności jest wskazany wyżej § 17 ust. 1 pkt b rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków (...), którego brzmienie jest jednoznaczne i nakazuje organowi wstrzymanie płatności rolnośrodowiskowej, jeżeli (...) producent rolny nie opracował planu działalności rolnośrodowiskowej lub opracował go niezgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie oświadczeniem samego wnioskodawcy Plan rolnośrodowiskowy na lata 2006-2011 otrzymał w dniu 12 kwietnia 2011 r., co potwierdza że nie dysponował nim na dzień składania wniosku, jak i prowadzenia kontroli. Nadto okazany Plan jest wadliwy, gdyż jest niezgodny z warunkami wskazanymi w § 4 rozporządzenia wykonawczego, gdyż nie został podpisany przez sporządzającego na każdej stronie. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, iż zakwestionowana decyzja jest wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi i wspólnotowymi. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona zakwestionowała decyzję ostateczną jako krzywdzącą i wydaną na błędnych ustaleniach faktycznych będących konsekwencją błędnych pomiarów działki nr [...], powierzchownych oględzin działek nr [...] i [...], które wykazały użytkowanie niezgodne z deklaracją oraz argumentacją odnoszącą się do uchybień w gospodarstwie A.T. (str. 5 decyzji). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie i zawnioskował o jej oddalenie odnosząc się do każdego z podniesionych zarzutów. Ustanowiony w sprawie z urzędu pełnomocnik I.C. uzupełnił skargę pismem z dnia 17 kwietnia 2012 r. zarzucając wydanej decyzji naruszenie prawa procesowego: art. 15, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77, art. 80, art.107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. gdyż organ odwoławczy nie przeprowadził własnego postępowania w sprawie a jedynie powielił ustalenia organu I instancji oraz nie wyjaśnił przesłanek wydanego rozstrzygnięcia. Nie rozpatrzył całego materiału dowodowego a w szczególności nie przeprowadził rozprawy administracyjnej i nie uzupełniła materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia ani też nie uwzględnił braku pomocy doradców rolnośrodowiskowych przy sporządzeniu planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie . Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organom administracji skutecznie zarzucić, iż przy rozstrzyganiu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa materialnego lub procesowego. Podniesione natomiast zarzuty nie znalazły potwierdzenia, gdyż w istocie nie były podstawą wstrzymania płatności. Podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji był brak niezbędnego do otrzymania płatności Planu rolnośrodowiskowego sporządzonego zgodnie z wymogami określonymi w § 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm., dalej rozporządzenie wykonawcze) wydanego na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 oraz z 2004 r. Nr 42, poz.386 i Nr 148, poz. 1561). Plan działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 określającym obowiązki producenta rolnego niezbędne do spełnienia w celu otrzymania płatności, powinien być opracowany przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, co potwierdza podpis złożony przez ten podmiot na każdej stronie opracowanego planu (§ 4 rozporządzenia wykonawczego). Bezspornym jest, że płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli: 1) producent rolny: a) nie realizuje pakietu objętego wnioskiem, aa) realizuje zadania w ramach wariantu lub pakietu na innych użytkach rolnych niż użytki, na których zadania te powinny być realizowane zgodnie z wymaganiami określonymi w części II załącznika nr 1 do rozporządzenia, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych znajdujących się na tych innych użytkach rolnych, b) nie opracował planu działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, albo opracował go niezgodnie z warunkami określonymi w § 4, z zastrzeżeniem § 19 ust. 2 (pogrubienie Sądu), c) zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem; 2) u producenta rolnego, któremu na podstawie § 16 ust. 2 zawieszono płatność rolnośrodowiskową, ponownie stwierdzono uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2. Nadto Producent rolny, któremu przyznano płatność rolnośrodowiskową, przechowuje przez okres 5 lat od dnia zakończenia realizacji programu rolnośrodowiskowego: 1) plan działalności rolnośrodowiskowej; 2) rejestr działalności rolnośrodowiskowej; 3) dowody zakupu nawozów i środków ochrony roślin; 4) atest dla opryskiwacza ciągnikowego oraz dokumenty potwierdzające: a) ukończenie szkolenia w zakresie stosowania środków ochrony roślin w produkcji roślinnej, b) prowadzenie ewidencji zabiegów wykonywanych przy użyciu środków ochrony roślin; 5) wyniki analizy zasobności gleb przeprowadzonej zgodnie z przepisami o nawozach i nawożeniu; 6) zaświadczenie o wpisie zwierząt do ksiąg zwierząt hodowlanych wydane przez podmiot prowadzący księgę (§ 18 rozporządzenia wykonawczego). Mając na względzie powyższe zapisy bezspornym jest, że skarżący winien posiadać prawidłowo sporządzony Plan od momentu wnioskowania o pierwsza dotację. Warunku tego nie spełnił, skoro nie dysponował rzeczonym Planem w dacie składania wniosku o kolejną pomoc finansową w roku 2010. Jak wynika z jego oświadczenia Skarżącego (k.39) otrzymał go w dniu 12 kwietnia 2011 r. za gołosłowne należy uznać twierdzenia I.C. o braku wiedzy o konieczności posiadania takowego Planu. Jak trafnie wskazał organ wymóg ten wynika z obowiązującego od sierpnia 2004 r. rozporządzenia wykonawczego, a pouczenia w tej kwestii zawiera każdy wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w sekcji "OŚWIADCZENIA I ZOBOWIĄZANIA". W punkcie 21 wnioskodawca czytelnym podpisem potwierdza prawdziwość danych zawartych we wniosku oraz znajomość zasad przyznawania płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. W tym w pkt 4 oświadcza, że posiada aktualny plan działalności rolnośrodowiskowej. Sąd zauważa, iż we wniosku skarżącego z dnia 17 marca 2010 r. w części IX poz. 20 widnieje zapis, że plan rolnośrodowiskowy w jego gospodarstwie został opracowany przy udziale doradcy rolnośrodowiskowego/eksperta przyrodniczego J.L., co skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem w rubryce 21 (k. 132 akt administracyjnych). Nazwisko J. L.- doradcy rolnośrodowiskowego z [...] Izby Rolniczej widnieje na Planie rolnośrodowiskowym na lata 2006-2011 opracowanym dla producenta rolnego I.C. nr identyfikacyjny gospodarstwa [...], jednakże brak na nim daty sporządzenia i podpisów sporządzającego, jak również nie wiadomo czy jest on kompletny z racji braku numeracji stron i spisu treści bądź karty przeglądowej. Sąd nie podziela także zarzutu, iż organ odwoławczy kontrolując jedynie decyzję I instancji naruszył w ten sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istota dwuinstancyjności postępowania polega więc na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Tak też organ II instancji postąpił rozpatrując sprawę ponownie merytorycznie i biorąc pod uwagę materiał dowodowy zebrany w aktach. Również zarzut błędnych ustaleń faktycznych odnoszących się do gospodarstwa A.T., nie znalazł potwierdzenia, gdyż w aktach sprawy znajduje się postanowienie z dnia [...] r. o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej. Nadto w zestawieniu z materiałem dowodowym nie ma wątpliwości, że postępowanie dotyczyło gospodarstwa I.C. Nie można też usprawiedliwić braku spełnienia warunków uzyskania płatności faktem podpisywania wniosku bez czytania i nierzetelnością doradców w osobie P. N. czy L., którzy nie przygotowali skarżącemu niezbędnych dokumentów , w tym spornego planu. W kontekście powyższego ustalenia wtórne znaczenie mają zaruty dotyczące nieudolności kontrolerów i błędów dokonanych przez nich pomiarów czy braku rozróżnienia drzew owocowych i orzechów laskowych od drzew leśnych, zakrzaczenia powierzchni czy zaniżenia powierzchni 3 działek oraz odróżnienia pastwiska od drogi. Tym bardziej, że zarzuty te nie znajdują uzasadnienia w świetle ustaleń kontroli na miejscu i sporządzonej z niej dokumentacji w tym fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy (załącznik płyta CD). W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę, jako nieuzasadnioną, oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).