III SA/Gl 1562/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant sekr. sąd. Marta Lewicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2010 r. przy udziale – sprawy ze skargi I. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłaceniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. z dnia [...]r. umarzającą postępowanie administracyjne w części dotyczącej składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny i prawny sprawy, z którego wynika, że wnioskiem z dnia [...] 2009r. I. K. zwróciła się z prośbą o umorzenie należności z tytułu zaległych składek wg stanu na [...] 2009r.; ustalenie salda tego zadłużenia; udzielenie pomocy publicznej de minimis; nie podejmowanie działań windykacyjnych wobec wnioskodawczyni. Na poparcie wniosku strona przedstawiła ciężką sytuację materialną i zdrowotną swoje rodziny. Organ I instancji decyzją z dnia [...] r umorzył postępowanie administracyjne w stosunku do składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami składek w wysokości [...] zł za okres od [...] 2005r. do [...] 2008r. Wskazał, że zadłużenie strony zawiera zarówno składki w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, do których nie ma zastosowania art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), jak również składki za osobę prowadzącą działalność gospodarczą i składki za osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek finansowane przez płatnika składek. Wobec powyższego co do pierwszej części zadłużenia umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe oraz poinformował, że w zakresie należności finansowanych przez płatnika zostanie wydana odrębna decyzja. Strona zakwestionowała to rozstrzygnięcie składając do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentując go wyrokami WSA, które jej zdaniem świadczą o tym, że należności finansowane przez osoby ubezpieczone nie będące jednocześnie płatnikami składek mogą zostać umorzone. Wyroki te dają możliwość umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy zaległości z tytułu ubezpieczenia za osoby ubezpieczone finansowane przez płatnika składek. Pismem z dnia [...] 2009r. organ poinformował stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia i o możliwości dostarczenia dodatkowych dokumentów mogących mieć wpływ na podjęcie decyzji. W odpowiedzi na powyższe nie dostarczono żadnych dodatkowych dokumentów. Następnie poinformowano o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień, z czego strona nie skorzystała. W konsekwencji więc ponownego rozpatrzenia sprawy organ II instancji utrzymał w mocy decyzję pierwszo-instancyjną stwierdzając prawidłowość umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie należności finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące jednocześnie płatnikami składek, ponieważ do należności tych zgodnie z zapisem art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych nie ma zastosowania art. 28 w/w ustawy określający warunki umarzania należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu. Zarzuciła naruszenie zasady dwuinstancyjności; podkreśliła możliwość umarzania należności w części dot. składek pracowniczych, powołała wyroki na poparcie swych twierdzeń. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych zarzutów fikcyjności dwuinstancyjnego postępowania wskazał na regulacje art. 66 ust. 5 i art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem rozstrzygniętą sprawę z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwany dalej ppsa) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Poza tym należy zaakcentować, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygania sporu zaistniałego między stroną a organem. Władny jest jedynie do skontrolowania legalności wydanego rozstrzygnięcia w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych sprawy i oceny prawidłowość zastosowanych do nich norm prawnych. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do merytorycznej oceny jego prawidłowości w pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane na podstawie art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007r. nr 11, poz. 74 ze zm. – zwana dalej u.s.u.s.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej - "k.p.a.") w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Należy także zauważyć, iż granice żądań I.K. nakreślone zostały we wniosku z dnia [...] 2009r., w którym wniosła o umorzenie należności z tytułu zaległych składek wg stanu na [...] 2009r.; ustalenie salda tego zadłużenia; udzielenie pomocy publicznej de mini mis. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Poza tym z mocy art. 28 ust. 3a – należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Jednakże nawet zaistnienie ustawowo określonych przesłanek oznacza dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o sus (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone." Natomiast w myśl art. 30 u.s.u.s do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się wyżej powoływanego przepisu m.in. art. 28. Zatem konstatując przedstawione powyżej regulacje prawne należy zaakcentować, że art. 28 ust. 3a przedmiotowej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, znajduje zastosowanie wobec wnioskodawcy jako osoby ubezpieczonej, będącej jednocześnie w okresie prowadzenia działalności płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne własne oraz zatrudnionych pracowników. Przepis powyższy mówi zaś ogólnie o należnościach z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a zatem wnioskodawca będący jednocześnie ubezpieczonym zobowiązanym do opłacenia składek na własne ubezpieczenie społeczne oraz płatnikiem składek jako pracodawca (art. 4 pkt 1) i 2 ppkt a) i d) u.s. u.s. podlega przepisom art. 28 ust. 3a. Powyższy pogląd znajduje także potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądowo-administracyjnym, w którym wyrażono stanowisko, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje, iż składki na ubezpieczenie społeczne pracowników częściowo opłacane są przez samych pracowników, a częściowo przez pracodawcę. Wpłata obydwu elementów tych składek na rzecz ZUS powierzona została pracodawcy. Pracodawca wpłaca więc jedną część składki finansowaną ze swoich środków, które do czasu wpłaty pozostają jego własnością oraz drugą jej część z pieniędzy, które stanowią własność pracownika, a w stosunku do których pracodawca jest jedynie płatnikiem, osobą pośredniczącą w dokonywaniu wpłaty. W pierwszym wypadku pracodawca jest właścicielem środków pieniężnych oraz płatnikiem zaś w drugim wypadku tylko płatnikiem. Natomiast jeżeli wniosek o umorzenie należności z tytułu składek obejmuje składki finansowane ze środków stanowiących własność ubezpieczonych pracowników, właściwym rozstrzygnięciem jest wyłącznie umorzenie postępowania na podstawie art. 105 K.p.a., bowiem brak jest przedmiotu postępowania w tym znaczeniu, że nie istnieją należności, do których mógłby mieć zastosowanie art. 28 u.s.u.s. Przenosząc powyższe rozważania na niwę niniejszej sprawy należy zauważyć, iż ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ani z treści decyzji organu I instancji, ani z dołączonych do akt sprawy zestawień należności składek nie wynika jednoznacznie ani łączna wysokość zadłużenia I. K. - jako osoby ubezpieczonej, będącej jednocześnie w okresie prowadzenia działalności płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne własne oraz zatrudnionych pracowników; ani kwota składek strony jako osoby ubezpieczonej; ani suma składek finansowana za pracowników z rozróżnieniem, które środki do czasu wpłaty pozostają własnością strony jako pracodawcy oraz które stanowią własność pracownika i są przekazywane przez stronę wyłącznie jako płatnika. Natomiast brak powyższych uwarunkowań mających kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie rozważenie przez Prezesa Zakładu w sposób kompleksowy okoliczności związanych z wnioskiem skarżącej, czyli związanych z przesłanką umorzenia należności, stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administra-cyjnym określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej trzech możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, czy też ogólne umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie - a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. (vide: Wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2008r. o sygn. akt V SA/Wa 2429/07). Natomiast w rozpoznawanej sprawie Prezes ZUS tylko ogólnie przedstawił żądanie skarżącej i bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania poprzestając na stwierdzeniu, iż w rozpoznawanej sprawie nie stosuje się art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż przedmiotem są nieuregulowane w terminie składki w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami. Również informacja zawarta w końcówce uzasadnienia decyzji, że decyzja merytoryczna dot. należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek w części finansowanej przez płatnika składek zostanie podjęta w terminie późniejszym nie wyjaśnia zakresu podjętego przez organy rozstrzygnięcia. Tym bardziej, że jednym z żądań wniosku strony było ustalenie salda całego zadłużenia na [...] 2009r., co pominięto w wydanych decyzjach. Również nie odniesiono się do powoływanej przez stronę argumentacji i wskazywanego orzecznictwa. Podkreślić należy, że podmiot, do którego adresowana jest decyzja, ma prawo wiedzieć, jakimi przesłankami kierował się organ, który wydawał zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie (art. 11 K.p.a.). W związku z tym, uzasadnienie decyzji powinno zawierać informacje o przeprowadzeniu analizy zadłużenia, sytuacji materialnej i rodzinnej strony i wnioski, do jakich te okoliczności doprowadziły organ, w kontekście zarówno przepisu art. 28, jak i art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Dlatego też nie do zaakceptowania jest stanowisko pełnomocnika organu, że to wyłącznie na stronie spoczywa obowiązek wykazania się uprawnieniami uzasadniającymi pozytywne rozpatrzenie wniosku. Takie stanowisko przede wszystkim jest sprzeczne z naczelnymi zasadami procesowymi uregulowanymi w art. 7 do art. 12 k.p.a., który stosuje się do przedmiotowego zakresu spraw, z mocy art. 83 ust. 4 zd. 3 u.s.u.s., jak również z żądaniem samej strony wskazania jej wysokości zadłużenia. Konkludując zatem omówione powyżej uchybienia Sąd stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji celem ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem przedstawionych wyżej rozważań. Uwzględniając zatem całokształt okoliczności sprawy Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego nie orzeczono, gdyż sprawy z przedmiotowego zakresu są wolne od wpisu sądowego, a pełnomocnik strony nie wnosił o ich zwrot. Z uwagi zaś na treść wydanych przez organ rozstrzygnięć Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 152 ppsa i wstrzymania wykonania wydanego wyroku.