III SA/Gl 1565/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J.Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia[...]r. nr[...]([...]) w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z [...] r., nr [...], o odmowie umorzenia należności przypadających od J. Z. z tytułu składek wraz z naliczonymi od nich odsetkami na zwłokę, a w tym należności z tytułu składek: - na ubezpieczenia społeczne za okres: 2/2008-2/2009, 3/2009-2/2011, 6/2011- 8/2011, 11/2011-12/2011, 2/2012-3/2012, 6/2012-7/2012, 10/2012-11/2012, 1/2013 oraz 4/2013-12/2013, - na ubezpieczenie zdrowotne za okres: 3/2013-12/2013, - na Fundusz Pracy za okres: 11/2012-12/2013. Jako podstawę prawną swej decyzji organ rentowy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423 ze zm., zwanej dalej "u.s.u.s."). W jej uzasadnieniu stwierdził, że nie zaistniała żadna z przesłanek umorzenia należności z tytułu składek spośród wymienionych w art. 28 ust. 1 – 3 u.s.u.s., a przede wszystkim nie stwierdzono całkowitej nieściągalności składek, ponieważ w postanowieniu o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącego Komornik Sądowy stwierdził, że umorzenie postępowania następuje z uwagi na bezskuteczność egzekucji, a nie z powodu braku majątku, z którego można by prowadzić egzekucję. W tej sytuacji organ, jak dalej stwierdził, rozważył możliwość zastosowania art. 28 ust. 3a ustawy w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003 r.. Nr 141, poz. 1365, zwanego dalej "rozporządzeniem wykonawczym"). Zgodnie z tą regulacją należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć wskazane należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zdaniem organu rentowego, również tego typu przesłanki nie zaistniały w sprawie. Powstanie zaległości w składkach na ubezpieczenie nie było wynikiem nadzwyczajnego zdarzenia, niezależnego od woli skarżącego, a jego decyzji o prowadzeniu działalności gospodarczej bez opłacania składek. Skarżący nie wykazał, że znajduje się w stanie konieczności stałego leczenia, nie posiada orzeczenia o niezdolności do pracy, podejmuje pracę na umowy zlecenia. Przedstawione przez skarżącego dane na temat dochodów, wydatków i sytuacji majątkowej nie pozwalają na końcową ocenę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżący nie uwzględnił w swych wyjaśnieniach takich wydatków, jak opłaty eksploatacyjne na wodę, prąd, gaz, nie wskazał z jakich dochodów pokrywa te wydatki ani, by miał z tego tytułu jakieś zaległości. Ponadto organ stwierdził, że decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek ma zawsze charakter uznaniowy. Wynika to z treści art. 28 ust. 1 u.s.u.s. - Należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4., z treści art. 28 ust. 2 tej ustawy - Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a., jak również z treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s. - Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zdaniem organu rentowego, w każdym z tych przypadków mowa jest o decyzji uznaniowej, której podjęcie pozostawione jest uznaniu właściwego organu. Oceniając warunki do wydania takiej decyzji organ wziął pod uwagę okoliczności, które, w jego ocenie, stają na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku skarżącego. Mowa tu o wieloletniej bierności skarżącego, który nie wykazał się żadnymi staraniami o spłatę zadłużenia, przez co odsetki od zaległości urosły do wielkości należności głównej. Skarżący nie przystąpił do układu ratalnego. Pracuje na umowę zlecenia z wynagrodzeniem w wysokości, która uniemożliwia egzekucję, tymczasem gdyby pracował na umowie o pracę, to jego minimalne wynagrodzenie z tytułu mowy o pracę byłoby kilkukrotnie wyższe od wynagrodzenia z tytułu umowy zlecenia. Pomimo osiągnięcia wieku emerytalnego, nie wystąpił o świadczenie emerytalne, do którego ma prawo, co również polepszyłoby jego sytuację majątkową. Zdaniem organu skarżący świadomie unika spłaty zadłużenia i postępuje tak, by nie było możliwe jego wyegzekwowanie i właśnie ten wzgląd, jak również osiągalna możliwość wzrostu dochodów skarżącego przemawia za tym, by w ramach uznania administracyjnego odmówić mu umorzenia zaległości z tytułu składek. W skardze na tę decyzję skarżący zarzucił organowi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że hipoteza powołanej normy prawnej jest spełniona jedynie wówczas, gdy w postanowieniu o umorzeniu postępowania egzekucyjnego Komornik Sądowy wprost stwierdzi, że umorzenie nastąpiło z powodu "braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję", podczas gdy równoznaczne z tym jest stwierdzenie bezskuteczności egzekucji, które poprzedzone jest ustaleniem braku majątku dłużnika, z którego można prowadzić egzekucję, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. przez: - niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w oparciu o który możliwe byłoby ustalenie, na jakiej podstawie Komornik Sądowy, umarzając postanowieniem z [...] roku postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko skarżącemu, stwierdził bezskuteczność egzekucji przeciwko dłużnikowi, podczas gdy potwierdzenie przez organ, iż nastąpiło to ze względu na brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem stanowiłoby o dodatkowym potwierdzeniu spełnienia się przesłanki warunkującej przyjęcie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., którego organ błędnie nie zastosował; - brak wszechstronnego rozważenia i kompleksowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i wyciągnięcie z dowodów sprzecznych wniosków w zakresie dotyczącym ustalenia oczywistego braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym skierowanym do majątku skarżącego kwot, które przekraczałoby wydatki egzekucyjne, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do niezastosowania przez organ art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., pomimo iż hipoteza wskazanej normy prawnej jest spełniona z uwagi na treść: postanowienia komornika sądowego z [...] roku o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z uwagi na jego bezskuteczność, oświadczeń skarżącego z 26 czerwca 2021 roku o stanie rodzinnym i majątkowym a także dokumentacji medycznej stwierdzającej chorobę nowotworową skarżącego, z których to dowodów wynika oczywisty brak możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym skierowanym do majątku skarżącego kwot, które przekraczałyby wydatki egzekucyjne; - niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w oparciu o który możliwe byłoby usunięcie podniesionej przez organ niejednoznaczności w materiale dowodowym w zakresie dotyczącym ustalenia trudnej sytuacji materialnej skarżącego oraz okoliczności przewlekłej choroby skarżącego, których ustalenie przez organ powinno stanowić podstawę zastosowania przez organ art. 28 ust. 3 lit. a i b u.s.u.s w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego, które to okoliczności organ powinien był potwierdzić w oparciu o dodatkowe dowody, skoro stwierdził niejednoznaczność dowodów na powyższe okoliczności, a nie przyjmować w miejsce powyższego wersji stanu faktycznego niekorzystnej dla skarżącego, co uczynił w miejsce wykazania inicjatywy dowodowej, względnie wezwania skarżącego do przedłożenia dodatkowych dowodów (np. dodatkowej dokumentacji medycznej), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ustalenie okoliczności faktycznych stanowiących przesłanki, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 powołanego wyżej rozporządzenia, umożliwiałoby organowi umorzenie należności z tytułu składek nawet na wypadek stwierdzenia braku ich całkowitej nieściągalności, b) art. 9 k.p.a. przez brak poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które w ocenie organu mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a to w szczególności poprzez niepoinformowanie skarżącego o tym, że na wynik sprawy w ocenie organu miałoby wpływ wylegitymowanie się przez skarżącego dokumentem medycznym potwierdzającym dodatkowo konieczność stałego leczenia lub zaświadczeniem orzekającym o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do zarobkowania, jak również dodatkowymi dokumentami potwierdzającymi trudną sytuację finansową skarżącego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. w Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, w skrócie jako "p.p.s.a.") o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz na podstawie art. 200 tej ustawy o zasądzenie na swą rzecz kosztów postępowania sądowego. Organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kluczowe dla sprawy jest stwierdzenie o uznaniowym charakterze decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek. Uznaniowość ta polega na tym, że właściwemu organowi pozostawiona jest możliwość wyboru co do umorzenia bądź odmowy umorzenia zaległości składkowych. Owa uznaniowość wynika z treści przepisów art. 28 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3a u.s.u.s. W każdym z nich ustawodawca postanowił, że Należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład... (ust. 1), Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust.2), Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Podobnie skonstruowany jest przepis § 3 rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. - Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku..: . Jak widać, nie mamy tu do czynienia z decyzją związaną, czyli taką, która przewiduje, że w razie zaistnienia wskazanych w przepisach przesłanek, organ ma obowiązek umorzyć należności z tytułu składek. Nawet zatem gdy zachodzą przesłanki umożliwiające umorzenie tych należności, organ nie ma obowiązku orzec o ich umorzeniu. Oczywiście, nie jest to nieograniczone uznanie administracyjne, ponieważ zgodnie z art. 6 k.p.a. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co w przypadku decyzji uznaniowych oznacza, że decydując o kierunku swego uznania organ powinien kierować się wartościami i przesłankami akceptowalnymi z punktu widzenia porządku prawnego. Nie wolno mu stosować kryteriów niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia prawa. Organ powinien ponadto przedstawić w uzasadnieniu decyzji motywy swego uznania tak, by jego decyzja czyniła zadość wymogom z art. 8 k.p.a., przewidującego zasadę działania w sposób pogłębiający zaufanie do władzy publicznej, z art. 11 k.p.a. stanowiącego zasadę przekonywania i jednocześnie poddawała się weryfikacji przez sąd. Dopóki jednak sąd nie stwierdzi nadużycia uznania administracyjnego, dopóty nie powinien w nie ingerować, bo zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tak więc, co do zasady, sąd ocenia zgodność z prawem decyzji ale nie administruje, nie sprawuje władzy wykonawczej, co ma szczególne znaczenie w przypadku decyzji uznaniowych. Potwierdzeniem tego poglądu jest przepis art. 145a § 1 p.p.s.a., który pozwala sądowi w określonych w nim warunkach na wskazanie organowi sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, z wyjątkiem przypadku, gdy rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Czy zatem organ rentowy w niniejszej sprawie przekroczył przyznane mu uznanie administracyjne ? Zdaniem Sądu nie przekroczył, jego decyzja mieści się w granicach tego uznania, a przyjęte przez organ motywy są do zaakceptowania. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ przyjął, że skarżący wykazał się długotrwałą biernością w kwestii uiszczenia należności składkowych, co więcej, celowo utrzymuje swe dochody na poziomie wykluczającym egzekucję, choć ma możliwość zmiany tego stanu rzeczy. Od 2016 r. świadczy pracę na rzecz spółki z o.o. A na podstawie umowy zlecenia z deklarowanym wynagrodzeniem [...] zł miesięcznie. Gdyby podjął zatrudnienie na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze godzin, jego dochód wyniósłby co najmniej [...] zł i to gdyby utrzymywał się na poziomie wynagrodzenia minimalnego. Nie ma przy tym żadnych dowodów świadczących o niemożności podjęcia pracy przez skarżącego, który i tak wykonuje ją od 2016 r. Skarżący nie przedstawił dowodów świadczących o niezdolności do pracy, dowodów świadczących o konieczności stałego leczenia, które wykluczałoby pracę zarobkową. Jako istotny fakt organ podkreślił to, że skarżący od dwóch lat ma uprawnienia do emerytury, ale nie wystąpił o to świadczenie, które byłoby zdecydowanie wyższe od obecnego wynagrodzenia za pracę i które jest co roku waloryzowane. Zdaniem organu tego typu postępowanie świadczy o działaniu mającym na celu uniknięcie spłaty zadłużenia i nie zasługuje na usankcjonowanie przez umorzenie należności składkowych, ponieważ byłoby przerzuceniem odpowiedzialności za błędy skarżącego w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej na fundusz ubezpieczeniowy, jak również byłoby uznaniem nagannej praktyki unikania spłaty należności na ubezpieczenie społeczne. Pozostaje jeszcze jeden wzgląd mocno akcentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mianowicie umorzenie zaległości skarżącego byłby w chwili obecnej przedwczesne, skoro są realne i proste do wykorzystania szanse na poprawę jego sytuacji materialnej i odzyskanie choćby części długu. Zdaniem Sądu nie można zarzucić organowi rentowemu wadliwości tego myślenia, jego dowolności i bezpodstawności z punktu widzenia porządku prawnego. Wydanie tak motywowanej decyzji nie jest przekroczeniem uznania administracyjnego i dlatego Sąd nie widzi podstaw, by zakwestionować legalność zaskarżonej decyzji. Postawione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego nie mogą doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. postawienie takich zarzutów wymaga wykazania, że naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, a naruszenie prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie art. 28 ust. 3 pkt 5 miało polegać na wadliwej wykładni tego przepisu i wadliwej ocenie wystąpienia przesłanki umorzenia zaległości w postaci braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Naruszenie przepisów postępowania na niedostatecznym ustaleniu faktów niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy i ocenie materiału dowodowego, która nie jest wszechstronna. Również zarzuty procesowe zmierzają do wykazania, że zaistniała przesłanka braku majątku, z którego można by prowadzić egzekucję oraz że niedostatecznie wyjaśniono, czy stan zdrowia skarżącego w rzeczywistości ma wpływ na jego zdolności zarobkowania. Nie może to wpłynąć na wynik sprawy skoro nawet przy spełnieniu wszystkich przesłanek z art. 28 u.s.u.s. oraz z § 3 rozporządzenia wykonawczego i tak możliwa jest decyzja o odmowie umorzenia należności składkowych, a zdaniem organu, i Sąd podziela tę opinię, takie przesłanki odmowy zaistniały. Dla Sądu pierwszoplanowe znaczenie ma to stwierdzenie organu rentowego, w myśl którego umorzenie należności składkowych skarżącego w chwili obecnej byłoby przedwczesne, ponieważ jest prosta możliwości podwyższenia dochodów skarżącego przez wystąpienie o świadczenie emerytalne. Istotne z punktu widzenia oceny całościowej sytuacji skarżącego jest również to stwierdzenie, że niewystąpienie przez skarżącego o emeryturę jest dowodem jego celowych działań mających na celu uniknięcie spłaty zadłużenia. Zarzuty postawione w skardze o naruszeniu prawa materialnego i procesowego nie mogą w takiej sytuacji uzasadnić tezy, że naruszenia te miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bez względu bowiem na wynik postępowania wyjaśniającego, o które upomina się skarżący lub wynik ponownej oceny dowodów, ustalenia co faktów, które legły u podstaw odmowy umorzenia należności nie zostaną zmienione. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.