III SA/Gl 1572/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.), Protokolant Specjalista Anna Wandoch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi S.M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 września 2021 r. nr 340000/71/285131/2021 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z 7 lipca 2021 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z 21 września 2021 r. znak 340000/71/285131/2021 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako organ, Prezes ZUS), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej jako kpa) w zw. z art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm. – dalej jako ustawa COVID) w zw. z art. 31 zy ust. 1 ustawy COVID-19 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 371 – dalej jako rozporządzenie), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z 7 lipca 2021 r. odmawiającą S. M. (dalej jako strona, skarżący) zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 marca do 30 kwietnia 2021 r. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Strona 28 czerwca 2021 r. złożyła wniosek o zwolnienie jej z obowiązku uiszczania opisanych wyżej składek za marzec i kwiecień 2021 r. We wniosku o zwolnienie wskazała kod PKD przeważającej działalności gospodarczej 56.21.Z. ZUS Oddział w R. rozpoznając wniosek strony stanął na stanowisku, że zgodnie z § 10 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia, zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. albo za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 1) 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, - którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. Strona jakkolwiek podała we wniosku kod uprawniający ją do uzyskania zwolnienia, jednak z danych CEiDG wynika, że w okresie porównawczym, tj. w lutym 2020 r. strona nie prowadziła działalności gospodarczej o podanym kodzie. Strona nie zgodziła się z tym stanowiskiem i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała w jego uzasadnieniu, że na dzień 31 marca 2021 r. prowadziła działalność gospodarczą o kodzie uprawniającym do zwolnienia z opłacania składek. Z tym stanowiskiem nie zgodził się Prezes ZUS, który ponownie rozpoznając sprawę powołał się na przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia, inaczej niż ZUS, który wskazał na ust. 2a pkt 1. Organ wywiódł, że strona w okresie porównawczym, tj. w lutym 2020 r. nie prowadziła działalności gospodarczej o podanym kodzie PKD. W skardze do tutejszego Sądu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 31zo ust. 1-2b ustawy COVID-19 w zw. z § 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że warunkiem koniecznym do zwolnienia z obowiązku opłacania składek jest posiadanie kodu PKD w rejestrze REGON, w sytuacji, gdy wskazanie kodów ma charakter pomocniczy i statystyczny, a decydujące znaczenie ma rodzaj rzeczywiście prowadzonej działalności gospodarczej; - art. 7 i 77 kpa poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, polegającą na wadliwym ustaleniu rodzaju przeważającej działalności gospodarczej skarżącego; - błąd w ustaleniach faktycznych co do rzeczywiście prowadzonej działalności. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że prowadzi działalność gospodarczą od 11 lutego 2019 r., której przedmiotem są usługi cateringowe. Skarżący nie wiedział dlaczego w Rejestrze REGON wpisany jest kod nieodzwierciedlający charakteru prowadzonej działalności. Wskazał, że utrwalone jest już stanowisko sądów administracyjnych co do tego, że to rodzaj faktycznie prowadzonej działalności gospodarczej winien mieć w sprawie decydujące znaczenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ppsa). Na wstępie rozważań wskazać należy na rozbieżność we wskazanej podstawie prawnej rozstrzygnięcia organu. O ile ZUS po raz pierwszy rozpoznając sprawę powołał się na § 10 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia, o tyle Prezes ZUS wskazał już § 10 ust. 1. Przepis powołany przez Prezesa ZUS dotyczy zwolnienia z opłacania składek za grudzień 2020 r. oraz styczeń i luty 2021 r., a nie za marzec i kwiecień 2021 r., które to zwolnienie reguluje § 10 ust. 2a pkt 1. W obu tych przepisach wskazany jest kod PKD 56.21.Z jako uprawniający do uzyskania zwolnienia z opłacania składek. W obu tych przepisach dla przyznania zwolnienia ustawodawca wymaga spadku obrotów o co najmniej 40%, przy czym różnią się okresy, z których osiągnąć należy przychód podlegający porównaniu. W niniejszej sprawie istotne jest, by przychód w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r. Powołany przez Prezesa ZUS § 10 ust. 1 rozporządzenia zaś stanowi o porównaniu przychodu zyskanego w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r. lub we wrześniu 2020 r. Organ stwierdził, że we wniosku strona wskazała, że w maju 2021 r. uzyskała przychód, który był co najmniej 40% niższy od przychodu w lutym 2020 r. W ocenie organu jednak strona w lutym 2020 r. prowadziła inny rodzaj działalności gospodarczej. Mając na uwadze powyższe stwierdzić przyjdzie, że powołanie w decyzji Prezesa ZUS innej podstawy prawnej pozostało bez wpływu na rozstrzygnięcie. Decyzja podlega jednak uchyleniu. Powołany na wstępie przepis rozporządzenia wprowadza katalog przedmiotów działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności, uprawniających do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Po myśli § 10 ust. 3 zaś oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 i 2, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r. W przypadku wydania rozporządzenia, o którym mowa w ust. 1, zawierającego określenie kodów, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, Główny Urząd Statystyczny jest obowiązany przekazać Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych wykaz płatników składek, którzy na dzień wskazany w tym rozporządzeniu prowadzili pozarolniczą działalność gospodarczą oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami wskazanymi w tym rozporządzeniu. Wykaz zawiera imię i nazwisko albo nazwę skróconą płatnika składek, NIP, REGON oraz kod PKD (art. 31zy ust. 4 i 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm. – dalej jako ustawa COVID-19). Na gruncie spraw pomocy udzielanej w oparciu o Tarcze antykryzysowe mające na celu łagodzenie negatywnych skutków epidemii wirusa COVID-19 zważyć należy z jednej strony powołany wyżej ust. 3, który nakazuje organowi odnosić się bezpośrednio do rejestru REGON na co powołały się organy, a przepisem art. 31zt ustawy COVID-19, który stanowi, że obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. Jakkolwiek w niniejszej sprawie podstawą zwolnienia ze składek jest przepis § 10 rozporządzenia, a nie art. 31zo ustawy COVID-19, niemniej jednak rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 31zy ust. 1 ustawy COVID-19. W przepisie tym ustawodawca wskazał, że Rada Ministrów może, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, określić inne okresy zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3. Delegacja ustawowa zatem nie modyfikuje trybu rozpoznania wniosku przewidzianego w art. 31zt ustawy COVID-19. Kwestie umorzenia składek uregulowane zostały w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 423 – dalej jako usus). Zgodnie z art. 123 usus, w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jakkolwiek art. 31 usus odsyła w pewnym zakresie do przepisów Ordynacji podatkowej, niemniej jednak odesłanie to nie dotyczy kwestii procedowania w przedmiocie rozpoznania wniosku strony. Co więcej, ustawa COVID-19 nie wyłącza zastosowania przepisów kpa, a wręcz przez odesłanie zawarte w powołanym art. 31zt do tych przepisów odsyła. Sąd stanął zatem na stanowisku, że postępowanie w przedmiocie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek toczy się według przepisów kpa. Obowiązek stosowania przepisów kpa zaś zrodził po stronie organu obowiązki dowodowe, których ten nie wypełnił. Organ ustalił, że strona prowadziła działalność o kodzie uprawniającym do zwolnienia na 31 marca 2021 r., jednak prowadziła inny rodzaj działalności w okresie porównawczym – w lutym 2020 r. Sąd zgadza się z organem, że spadek obrotów, o którym mowa w § 10 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia musi dotyczyć tego samego rodzaju działalności gospodarczej. W przypadku zmiany profilu działalności i spadku obrotów przedsiębiorcy zwolnienie nie przysługuje. Jednak jeżeli strona jednoznacznie twierdzi, że przez cały czas prowadzi jeden rodzaj działalności, klasyfikowanej według kodu 56.21.Z, to organ nie może tej okoliczności kwestionować posługując się wyłącznie danymi z rejestru REGON lub CEiDG. Rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej – t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 443). Ma on charakter formalny i opiera się na oświadczeniach podmiotów zobowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Wpis do rejestru należy traktować raczej w kategoriach domniemania prawnego, które ma na celu uproszczenie postępowania o udzielenie ulgi, ale o charakterze wzruszalnym, zatem takiego, które może być obalone dowodami przeciwnymi. W ocenie Sądu organ dostrzegając rozbieżność pomiędzy danymi zawartymi we wniosku o wpisem w CEiDG winien ją wyjaśnić. Niewystarczające bowiem jest odwołanie się do danych w rejestrze wobec jednoznacznego stanowiska strony co do tego jaką działalność prowadzi obecnie i jaką prowadziła w okresie porównawczym. Już samo ustalenie przez organ, że kod PKD przeważającej działalności wskazany we wniosku nie znajduje odzwierciedlenia w rejestrze REGON winien skłonić organ do wyjaśnienia rozbieżności i zbadania, jaką działalność strona prowadziła w okresie porównawczym. Nie można pominąć art. 79a § 1 i § 2 kpa, zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko Sądu. Przeprowadzi postępowanie dowodowe w oparciu o art. 7 i 75 § 1 kpa, mające na celu ustalenie, jakiego rodzaju działalność strony ma rzeczywiście charakter przeważający również w okresie porównawczym. Podda analizie przedłożone przez stronę dowody, a następnie wyda decyzję stosowną do wyniku poczynionych ustaleń, którym da wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskaże również prawidłową podstawę prawną decyzji. Strona jednak nie może być w swym zachowaniu bierna i na wezwanie organu bądź z własnej inicjatywy winna podjąć starania zmierzające do wykazania, czy działalność cateringowa byłą działalnością przeważającą w okresie porównawczym. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z art. 135 ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję ZUS. Zgodnie z art. 200 ppsa, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. W niniejszej sprawie skarżący nie działał przez pełnomocnika, a wniesiona przez niego skarga była wolna od wpisu sądowego. Z tych względów nie zachodziła podstawa do zasądzania na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.