III SA/Gl 159/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] Wojewódzkiej Komendy Ochotniczych Hufców Pracy w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 15 grudnia 2023 r. nr SKO.4118.15.2023 w przedmiocie przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 15 grudnia 2023 r., nr SKO.4118.15.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzkiego Komendanta [...] Wojewódzkiej Komendy Ochotniczych Hufców Pracy w K. (dalej: skarżący) od decyzji Prezydenta Miasta C. (dalej: organ I instancji) z 18 października 2023 r., nr [...], o przyznaniu skarżącemu dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika w kwocie 6 163,11 zł - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 122 ust. 1-11 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że decyzją nr [...] z 18 października 2023 r. Prezydent Miasta C. orzekł o przyznaniu skarżącemu dofinansowania kosztów kształcenia młodocianej pracownicy za okres zatrudnienia w celu nauki zawodu w okresie od 1 września 2020 r. do 31 sierpnia 2023 r. Pracownica ta ukończyła naukę i zdała egzamin 31 sierpnia 2023 r. zgodnie z odrębnymi przepisami. Organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca spełnia wymagania określone w art. 122 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, konieczne do przyznania wnioskowanego dofinansowania, a przyznane dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika wynosi 6 163,11 zł . Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie, w którym zakwestionował ją w części dotyczącej wysokości przyznanego dofinansowania. Wojewódzki Komendant [...] Wojewódzkiej Komendy Ochotniczych Hufców Pracy w K. w odwołaniu zarzucił; 1. Nieprawidłową wykładnię art. 122 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku pracodawcy, który zatrudniał pracownika młodocianego przez okres 24 miesięcy i 14 dni dofinansowanie należy się tylko za okres 24 miesięcy, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 122 ust. 2 pkt 1 ustawy wskazuje, że przy okresie kształcenia krótszym niż 36 miesięcy, kwotę dofinansowania wypłaca się w wysokości proporcjonalnej do wysokości kształcenia - przepis ten nie wskazuje, ze proporcję tę zaokrągla się do pełnych ukończonych miesięcy nauki zawodu licząc w dół, 2. Niezastosowanie art. 122 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe poprzez błędne przyjęcie, że kwota dofinansowania określona w ww. ustawie podlega waloryzacji jedynie o wskaźnik inflacji cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszony przez Prezesa GUS za rok 2022 wynoszący 14,4%, podczas gdy kwota ta powinna być zwaloryzowana także o wskaźnik inflacji za rok 2021, kiedy inflacja przekroczyła wymagane w ustawie 105% i zgodnie z komunikatem Prezesa GUS z dnia 14 stycznia 2022r. w sprawie średniorocznego wskaźnika cen i usług konsumpcyjnych ogółem w 2021 wydanym na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wyniosła 105,1 (wzrost cen o 5,1%). 3. Naruszenie art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez sporządzenie i wydanie decyzji z pominięciem istotnych dla sprawy wyjaśnień dotyczących tego, jaki okres przygotowania zawodowego młodocianego pracownika organ I-instancji objął dofinansowaniem oraz w jaki sposób obliczono kwotę dofinansowania za ten okres, jaką kwotę bazową przyjęto i o jaki współczynnik inflacji zwiększono tę kwotę dofinansowania. W rezultacie tego strona postępowania nie zna dokładnych motywów podjętej decyzji i tylko z ostatecznej kwoty przyznanego dofinansowania musi wnioskować, że organ I- instancji błędnie tę kwotę wyliczył. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i zwiększenie dofinansowania do kwoty 9.716,14 zł, przy przyjęciu wyższej kwoty bazowej do obliczania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika wynoszącej pierwotnie w przypadku nauki zawodu 8 081 zł, która powinna być zwiększona w stosunku do kwoty ustawowej dwukrotnie, tj. o współczynnik inflacji za rok 2021 wynoszący 5,1%, a następnie o współczynnik inflacji za rok 2022 wynoszący 14,4%. W rezultacie kwota bazowa przyjęta do obliczania kwoty dofinansowania powinna wynosić 9.716,14 zł (8.081 X 5,1% = 8.493,13 zł X 14,4% = 9.716,14 zł). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy na wstępie przywołał regulacje zawarte w art. 122 ust. 1, ust. 2, ust. 2a i ust. 2a ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe. Dalej stwierdził, że w dniu 4 października 2023r. wpłynął do Urzędu Miasta C. wniosek [...] Wojewódzkiej Komendy Ochotniczych Hufców Pracy w K. o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika; A. R. za okres kształcenia wynoszący 24 miesiące i 14 dni. Do powyższego wniosku załączono wymagane dokumenty. Kolegium stwierdziło, że młodociana pracownica A.R. była zatrudniona u wnioskodawcy od dnia 1 września 2020r. do 31 sierpnia 2023 r. Do okresu nauki zawodu zaliczono 11 miesięcy i 16 dni nauki zawodu u pracodawcy OHP. Organ odwoławczy podkreślił, że z art. 122 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe wprost wynika, że jeżeli naukę zawodu prowadzi kilku pracodawców, to dofinansowanie dzieli się między tych pracodawców proporcjonalnie do liczby miesięcy prowadzonej nauki zawodu. Powyższe zdaniem organu oznacza, że dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników w przypadku nauki zawodu przysługuje za pełne miesiące do dnia zdania egzaminu. Następnie, w odniesieniu do podniesionych zarzutów, SKO przypomniało, że zgodnie z art. 122 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe, wysokość kwoty dofinansowania kosztów kształcenia jednego młodocianego pracownika w przypadku nauki zawodu przy okresie kształcenia wynoszącym 36 miesięcy wynosi 8081 zł. Natomiast z art. 122 ust. 3 ustawy wynika, że kwoty dofinansowania określone w art. 122 ust. 2 i ust. 2a ustawy, podlegają waloryzacji wskaźnikiem cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, jeżeli ten wskaźnik w roku kalendarzowym poprzedzającym rok, w którym następuje wypłata dofinansowania, wynosi co najmniej 105%. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że ustalając wysokość kwoty dofinansowania z uwzględnieniem jej waloryzacji, należy w każdym roku odnosić się do "kwot bazowych dofinansowania", czyli kwot, które zostały określone w art. 122 ust. 2 ustawy. Powyższe oznacza, że w 2023 r. w przypadku nauki zawodu przy okresie kształcenia wynoszącym 36 miesięcy wysokość kwoty dofinansowania kosztów kształcenia jednego młodocianego pracownika podwyższona o 14,4% wynosi 9.244,66 zł (kwota bazowa 8.081 zł x 114,4%). Zaproponowane przez stronę odejście od kwot bazowych jako punktu odniesienia dla waloryzacji oznaczałoby odejście od literalnego brzmienia przepisu normy art. 122 ust. 2 omawianej ustawy. Zdaniem Kolegium przyjęcie zaproponowanej przez stronę wykładni celowościowej omawianego przepisu jest niezasadne. Umowa o pracę w celu nauki zawodu zawierana jest na okres trzech lat i za cały okres nauki zawodu przyznawane jest jednorazowe dofinansowanie dla pracodawcy, ewentualnie dla kilku pracodawców w tej samej kwocie wynikającej z roku wypłaty, niezależnie od roku, w którym dany pracodawca prowadził naukę zawodu. W skardze na decyzję SKO skarżący zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłową wykładnię art. 122 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe polegające na błędnym przyjęciu, że w przypadku pracodawcy, który zatrudniał pracownika młodocianego przez okres 24 miesięcy i 14 dni dofinansowanie należy się tylko za okres 24 miesięcy, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 122 ust. 2 pkt 1 ustawy wskazuje, że przy okresie kształcenia krótszym niż 36 miesięcy, kwotę dofinansowania wypłaca się w wysokości proporcjonalnej do okresu kształcenia - przepis nie wskazuje przy tym, że proporcje tę zaokrągla się do pełnych (ukończonych) miesięcy nauki zawodu. 2) naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłową wykładnię art. 122 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe polegające na błędnym przyjęciu, że kwota dofinansowania określona w ustawie podlegała waloryzacji jedynie o wskaźnik (inflacji) cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszony przez Prezesa GUS za rok 2022 wynoszący 14,4%, podczas gdy kwota ta powinna być zwaloryzowana także o wskaźnik inflacji za rok 2021, kiedy inflacja przekroczyła wymagane w ustawie 105% i zgodnie z komunikatem Prezesa GUS z 14 stycznia 2022 r. w sprawie średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w 2021 r., wydanym na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wyniosła 105,1 (wzrost cen o 5,1% ). W oparciu o te zarzuty, skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zobowiązanie go do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i wydanie decyzji uwzględniającej wnioski strony; 2) o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, 3) o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.) - dalej także: ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy). Na wstępie stwierdzić należy, że żaden z organów nie kwestionował, że skarżący spełnił przesłanki konieczne do uzyskania dofinansowania, zatem Sąd przyjął, że co do zasady jest to fakt niesporny. Spór obejmuje natomiast kwestię wysokości tego dofinansowania, która wynika z rozstrzygnięcia dwóch zagadnień: - czy organ prawidłowo przyjął okres, za jaki skarżącemu przysługuje dofinansowanie kształcenia młodocianego pracownika, - czy waloryzacja kwoty dofinansowania kosztów kształcenia winna następować jednorazowo w stosunku do roku poprzedzającego wypłatę, czy też winna być naliczana za każdy rok kształcenia, w którym wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych wyniósł co najmniej 105%. W tak zarysowanym sporze Sąd co do pierwszej kwestii podzielił zarzuty strony, a co do drugiej stanowisko i argumentację organu. Zgodnie z art. 122 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 737) – dalej powoływana także jako ustawa, pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia przy spełnieniu szczegółowo określonych warunków dotyczących pracodawcy, ale także charakteru kształcenia, bowiem koszty kształcenia są inne w przypadku nauki zawodu oraz inne w przypadku przyuczenia do wykonywania określonej pracy (art. 122 ust. 2 pkt 1) i pkt 2) ustawy) Zgodnie z art. 122 ust. 2 ustawy: Organ I instancji, jak słusznie podnosił skarżący w odwołaniu, w ogóle nie uzasadnił przyznanej kwoty ani co do wysokości, ani co do podstawy faktycznej i prawnej. Z kolei, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zdawkowo stwierdził, że 4 października 2023 r. wpłynął do Urzędu Miasta C. wniosek [...] Wojewódzkiej Komendy Ochotniczych Hufców Pracy w K. o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika; A.R. za okres kształcenia wynoszący 24 miesiące i 14 dni. Do powyższego wniosku załączono wymagane dokumenty. Dalej stwierdził, że młodociana pracownica była zatrudniona u wnioskodawcy od dnia 1 września 2020 r. do 31 sierpnia 2023 r. Do okresu nauki zawodu zaliczono 11 miesięcy i 16 dni nauki zawodu u pracodawcy OHP. Ponadto organ wskazał, że z art. 122 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe wprost wynika, że jeżeli naukę zawodu prowadzi kilku pracodawców, to dofinansowanie dzieli się między tych pracodawców proporcjonalnie do liczby miesięcy prowadzonej nauki zawodu. Przedstawione uzasadnienie organu nie jest w ocenie Sądu wystarczające dla oceny i kontroli zajętego w sprawie stanowiska. Organ odwoławczy nie odniósł się wyczerpująco do zarzutu zawartego w pkt 3 odwołania. Zupełnie pominął jakie umowy zostały zawarte z młodocianym pracownikiem, nie przedstawił wyliczenia przyznanej kwoty dofinansowania. Należy przypomnieć, że elementy składowe decyzji administracyjnej zostały wyraźnie określone w art. 107 § 1 i § 3 i k.p.a. Decyzja powinna przede wszystkim zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W kontrolowanej sprawie zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja pierwszoinstancyjne nie wyjaśniają podstawy i sposobu wyliczenia przyznanej kwoty dofinansowania. Sądowa kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia organu obejmuje badanie zarówno poprawności interpretacji i zastosowania norm prawnych, jak i poprawności przeprowadzonych czynności procesowych oraz dokonanej przez organ oceny zebranego materiału dowodowego, która winna znaleźć właściwe odzwierciedlenie w jego właściwym uzasadnieniu. Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem własnych ustaleń w sprawie, ale poddaje ocenie poprawność ustaleń poczynionych przez organ. To zaś sprawia, że treść rozstrzygnięcia bez kompletnego uzasadnienia nie poddaje się kontroli Sądu pod względem jego zgodności z przepisami prawa. Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. W przypadku przyznania stronie określonej kwoty, organ powinien przedstawić jej wyliczenie oparte na ustalonych i wskazanych okolicznościach sprawy oraz podanej podstawie prawnej. Decyzja organu nie może być przedmiotem domysłów i domniemań. Nie jest rzeczą adresata decyzji czy też Sądu doszukiwanie się w sprawie motywów działania organów i weryfikowanie ogólnikowych stwierdzeń z aktami administracyjnymi. Uzasadnienie decyzji powinno być jasne i wyczerpujące. O ile organy w niniejszej sprawie szeroko i prawidłowo zdaniem Sądu odniosły się do zarzutu waloryzacji, o tyle uzasadniony jest zarzut niewyjaśnienia motywów decyzji, a w szczególności kwoty przyznanego w tej sprawie dofinansowania ze względu na okres objęty dofinansowaniem. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że z młodocianym pracownikiem były zawarte dwie umowy, w tym pierwsza obejmowała przyuczenie do wykonywania określonej pracy, a dopiero druga obejmowała naukę zawodu co przekłada się na wysokość kwoty dofinansowania. Przechodząc z kolei do zagadnienia drugiego, tj. sposobu waloryzacji wysokości kwoty dofinansowania kosztów kształcenia, Sąd podzielił stanowisko organu. Stosownie do art. 122 ust. 3 ustawy, kwoty dofinansowania określone w ust. 2 i 2a podlegają waloryzacji wskaźnikiem cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, jeżeli ten wskaźnik w roku kalendarzowym poprzedzającym rok, w którym następuje wypłata dofinansowania, wynosi co najmniej 105%. Z powyższego jednoznacznie wynika, że dokonanie waloryzacji możliwe jest tylko raz, w ściśle określonym przypadku, tj. gdy wskaźnik cen wynosi co najmniej 105%, ale do porównania przyjmuje się tylko rok poprzedzający wypłatę dofinansowania. Jakkolwiek Sąd dostrzega, że realna wartość kwoty dofinansowania, która została ustalona w dniu wejścia w życie ustawy Prawo oświatowe, tj. 1 września 2017r. do chwili obecnej niewątpliwie zmniejszyła się, to jednak – jak wskazano na wstępie części zważeniowej uzasadnienia – sąd administracyjny bada orzeczenia organu jedynie pod kątem ich legalności czyli zgodności z prawem, a nie wg zasad słuszności czy celowości. Natomiast brzmienie przepisu nakazującego dokonanie waloryzacji jednokrotnie i tylko przy zastosowaniu wskaźnika cen z roku poprzedzającego wypłatę dofinansowania nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a sam przepis został przez organ zastosowany prawidłowo. Z uwagi na powyższe, Sąd, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ zastosuje się do przedstawionych wyżej wskazań, przedstawi dokonane ustalenia faktyczne, w tym wyjaśni zawarte umowy i ich przedmiot, wskaże zasady i sposób wyliczenia przyznanej kwoty dofinansowania, uzasadni okres przyjęty do dofinansowania, a przy tym oraz dokona subsumcji stanu faktycznego z zastosowaną podstawą prawną. Na zasądzone koszty składają się 100 zł wpisu od skargi i 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, jako że strona skarżąca reprezentowana była przez pełnomocnika będącego radcą prawnym.