III SA/Gl 1591/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 1100), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 735 z późn. zm., dalej określanej skrótem K.p.a.), Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] r. nr [...] pozbawiającą P.B. (dalej określanego jako skarżący) statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 1 października 2020 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent Miasta R. pozbawił skarżącego statusu osoby bezrobotnej bowiem w dniu 1 października 2020 r. był zatrudniony. Podlegał także z tego tytułu obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. W złożonym odwołaniu skarżący nie zgodził się z wydaną decyzją, a przede wszystkim z ustaleniem, że był zatrudniony. Podkreślił w odwołaniu, że od 10 miesięcy podtrzymuje swoje stanowisko, że nigdy nie był pracownikiem A, nigdy nie podpisał z tą firmą żadnej umowy oraz nie był na terenie B. Zaś Wojewoda [...] uchylając pierwszą wydana w sprawie decyzję zobowiązał PUP w Z. do rzetelnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co trwało 10 miesięcy. Firma A, w ocenie skarżącego kłamie i mija się z prawdą, oszukując ludzi takich jak on i bezprawnie wystawiając umowy na osoby fizyczne. Nadto opinia PIP jest jednoznaczna i korzystna dla skarżącego. Wreszcie nie wyjaśniono sprawy związanej z telefonami, bilingami oraz oskarżeniem skarżącego o to, że dzwonił do PUP z informacją, iż podjął jakąś pracę, co miało też istotny wpływ na całość postępowania. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o przyznanie mu ponownie statusu osoby bezrobotnej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] ustalił, że od dnia 13 stycznia 2020 r., w związku z rejestracją w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z., skarżący posiadał status osoby bezrobotnej. Nadto w dniu rejestracji został prawidłowo poinformowany o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej, w tym o przesłankach utraty statusu osoby bezrobotnej, co potwierdził na potwierdzeniu odbioru stosownej informacji. Był zatrudniony w dniu 1 października 2020 r. Decyzją organu I instancji z [...] r. skarżący utracił z dniem 1.października 2020 r. status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku dla bezrobotnych z powodu podjęcia pracy. Od ww. decyzji bezrobotny złożył odwołanie. Wojewoda [...] jako organ odwoławczy decyzją z [...] r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nakazując przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy skarżący był związany umową o pracę w dniu 01.10.2020 r. W szczególności Wojewoda polecił wyjaśnić, czy odwołujący w dniu 21.10.2021 r. telefonicznie powiadomił Urząd Pracy o podjęciu pracy 01.10.2021 r. Ponadto organ I instancji został zobowiązany do uzyskania stanowiska pracodawcy, tj. A, w sprawie zarzutów odwołującego, który podkreślał, że nie był zatrudniony przez tę firmę. Dodatkowo istotne było również wskazanie, czy zgłoszenie do ubezpieczeń społecznych było zasadne. Podstawą uchylonej przez Wojewodę decyzji organu pierwszej instancji była bowiem wyłącznie notatka służbowa doradcy zawodowego w PUP w Z. z 21 października 2021 r., która została sporządzona, jak wskazał organ zatrudnienia, w konsekwencji przeprowadzenia rozmowy telefonicznej ze stroną, informującą o podjęciu pracy w dniu 1 października 2020 r. Prawnik A dwukrotnie; w dniach 25 stycznia 2021 r. oraz 26 kwietnia 2021 r., potwierdził, że skarżący w dniu 1 października 2020 r. był zatrudniony w tym przedsiębiorstwie i odbył tego dnia szkolenie BHP w ramach zatrudnienia. Pracodawca podkreślił, że odwołujący przed przystąpieniem do szkolenia BHP został powiadomiony, że szkolenie to wlicza się w czas pracy, w związku z czym za dzień 01.10.2020 r. zostanie zawarta umowa o pracę na czas określony, na podstawie której otrzyma stosowne wynagrodzenie i zostanie zgłoszony do ubezpieczenia społecznego. Odnosząc się do treści porady prawnej PIP z 15.03.2021 r., pracodawca zaznaczył, że warunkiem nawiązania stosunku pracy nie jest zawarcie pisemnej umowy między stronami, lecz zgodna wola stron czy dopuszczenie do pracy przez pracodawcę. Jak wskazał pracodawca, w spornej sprawie te okoliczności niewątpliwie wystąpiły, ponieważ uczestnicząc w szkoleniu BHP skarżący wyraził wolę i chęć zawarcia umowy o pracę. Dlatego za dzień 1 października 2021 r. ww. został zgłoszony do ubezpieczenia społecznego i otrzymał wynagrodzenie. Tak ze ZUS – Oddział w Z. potwierdził fakt podlegania skarżącego ubezpieczeniu społecznemu w dniu 1 października 2020 r. jako pracownika u płatnika składek A. Powyższe ustalenia wskazują na zasadnosć wydania przez organ pierwszej instancji decyzji pozbawiającej skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Bowiem, w ocenie organu odwoławczego, w świetle regulacji art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, odwołujący nie spełniał przesłanek do uznania za osobę bezrobotną w dniu 1 października .2020 r., tj. w dniu podjęcia zatrudnienia w przedsiębiorstwie C S.A. (podkreślenie sądu) oraz podlegania z tego tytułu ubezpieczeniu społecznemu. Powyższy przepis stanowi bowiem m.in., że za bezrobotnego może być uznana tylko osoba niezatrudniona i niewykonującą innej pracy zarobkowej, niepodlegająca ubezpieczeniu społecznemu na podstawie odrębnych przepisów. Podkreślić trzeba, że dowody, uzyskane przez organ I instancji, potwierdzają jednoznacznie, że odwołujący był zatrudniony w dniu 1 października 2020 r. i z tytułu zatrudnienia był zgłoszony za ten dzień do ubezpieczenia społecznego. Organ ten podjął konieczne czynności w sprawie, w tym działania mające na celu usunięcie przeszkód w wydaniu decyzji, zwracając się tak do pracodawcy, jak i do organu rentowego celem ustalenia okoliczności niezbędnych dla określenia uprawnień strony z tytułu bezrobocia na sporny dzień. Następnie, po ich ustaleniu, umożliwił wypowiedzenie się stronie co do zebranych dowodów zgodnie z art. 10 K.p.a. oraz niezwłocznie zakończył postępowanie wydaniem decyzji z [...] r. Podkreślić trzeba, że organ I instancji dążył do ustalenia prawdy obiektywnej, podejmując czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżący domagał się uchylenia powyższej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji ewentualnie zmianę decyzji i utrzymanie mu statusu osoby bezrobotnej. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 80 w zw. z art. 81a K.p.a. poprzez ustalenie, wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu, że skarżący był zatrudniony 1 października 2020 r. Uzasadniając zarzut skargi podtrzymał argumenty przytaczane już w toku całego postępowania administracyjnego, w tym w odwołaniu. Podkreślił, że potencjalny pracodawca nie przedstawił żadnych dowodów, potwierdzających przyjęcie przez skarżącego proponowanych warunków pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i przytoczoną w jej uzasadnieniu argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej, jaka sprawowana jest przez sądy administracyjne znajduje umocowanie w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 686, ze zm.) obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przy czym, w świetle art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola sądów administracyjnych ograniczona jest zatem tylko i wyłącznie do zbadania, czy w sprawie organy podatkowe nie naruszyły prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Granice rozpoznania sądu administracyjnego wyznaczone są przy tym przez granice sprawy. W konsekwencji treść i zakres rozpoznania sądu administracyjnego determinują właściwe, w każdej sprawie wymagające indywidualnego ustalenia, normy prawa materialnego, które w ostatecznym rezultacie wyznaczają nieprzekraczalne granice tożsamości sprawy podatkowej. Jedynym kryterium rozpoznania sprawy jest zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, jej legalność. Sąd przy tej ocenie kieruje się jedynie prawem, a nie zasadami celowości, czy słuszności albo sprawiedliwości społecznej. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dalej określanej skrótem u.p.z.), zgodnie z którym starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) pozbawia statusu bezrobotnego tego bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o jakich mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Stosownie zaś do tego przepisu, bezrobotnym w rozumieniu tej ustawy jest m.in. osoba, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, jest niezatrudniona i nie wykonuje innej pracy zarobkowej, jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej, która ponadto spełnia pozostałe warunki przewidziane w tym przepisie. Z kolei w art. 2 ust. 1 pkt 43 ustawa "zatrudnienie" określa jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą. Z powyższej regulacji wynika zatem, że definicja osoby bezrobotnej jest skonstruowana zarówno z przesłanek pozytywnych, a więc wskazujących na warunki, które muszą być spełnione, aby można było uzyskać (zachować) status bezrobotnego jak i przesłanek negatywnych, a więc okoliczności, które uniemożliwiają nabycie (zachowanie) tego statusu. Z ich zestawienia wynika, że nie każda osoba rejestrująca się w urzędzie pracy może być uznana za osobę bezrobotną. Wszystkie niezbędne wymogi muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że brak któregokolwiek z nich wyklucza nabycie, czy zachowanie statusu osoby bezrobotnej. Definicja bezrobotnego zawarta w powołanym przepisie art. 2 ust. 1 pkt u.p.z., na co trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1020/18 ( opublikowany w CBOiS NSA) ma szczególne znaczenie dla regulacji prawnej instytucji statusu osoby bezrobotnej. Z tego powodu jej nadmiernie restrykcyjna wykładnia mogłaby w sposób niepożądany eliminować z kręgu beneficjentów świadczeń przewidzianych dla bezrobotnych te osoby, które będąc przymusowo bez pracy, powinny je uzyskiwać. Należy, ślad za NSA, podzielić pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 547/17 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), że organy administracji publicznej powinny dokonywać wykładni przepisów art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, mając na uwadze nie tylko ich literalne brzmienie, ale również wykładnię celowościową i funkcjonalną oraz zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przy czym nie chodzi o ich stosowanie w sposób uznaniowy. Celem ww. ustawy jest bowiem zwiększenie zatrudnienia i zahamowanie wzrostu bezrobocia, w tym rozwiązywanie problemów społecznych, zwłaszcza takich jak bezrobocie, ubóstwo i wykluczenie społeczne. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, podzielającego zarzut skargi, organy dopuściły się naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. Zgodnie z art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten wymaga zatem, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całości materiału dowodowego. Wymieniona wyżej zasada pozostaje w ścisłym związku z zasadą prawdy obiektywnej sformułowaną w art. 7 kpa i związaną z nią dyrektywą wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego stanowi warunek prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania dowodowego w danej sprawie. W ocenie Wojewody skarżący nie spełniał warunków do uznania go za osobę bezrobotną od 1 października 2020 r.., bowiem z tą datą podjął jednodniowe zatrudnienie w spółce A, a potwierdzić to miał materiał dowodowy zgromadzony w sprawie – zaświadczenie z ZUS stwierdzające zgłoszenie skarżącego do ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego z tytułu zatrudnienia 1 października 2020 r. u płatnika, oraz dwa pisma potencjalnego pracodawcy potwierdzające fakt zatrudnienia skarżącego w dniu 1 października 2020 r. oraz to, ze przed podjęciem zatrudnienia został poinformowany o warunkach zatrudnienia i tym, że szkolenie BHP odbędzie w trakcie obowiązywania umowy o pracę. Skarżący zaprzeczył, jakoby został pouczony o tym, że szkolenie odbywa się w ramach zatrudnienia i podkreślił, że żadnej umowy o pracę nie przyjął i nie podpisał, nie zaakceptował przesłanego mu 6 października 2020 r. potwierdzenia ustaleń co do stron umowy o pracę, rodzaju umowy i warunków zatrudnienia. Organ do tych twierdzeń nie odniósł się w zaskarżonej decyzji, nie przeanalizował okoliczności zawarcia bądź nie umowy o pracę. Nie rozważył tego, że szkolenie BHP odbywało się, jak stwierdził skarżący przez Internet, zaś zgodnie z wyżej opisanym potwierdzeniem stron umowy, miejscem świadczenia pracy fizycznej na stanowisku pracownika magazynowego był magazyn zlokalizowany w G. Nie wyjaśniono, kto przeprowadził szkolenie pracodawca – czyli A czy użytkownik, czyli firma B, do której należały magazyny, w których skarżący miał pracować. Na pytanie Sądu zadane na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku skarżący stwierdził, ze badanie lekarskie, które jest jednym z warunków dopuszczenia do pracy zostało przeprowadzone z nim telefonicznie. Jednak w tym trybie można co najwyżej przeprowadzić wywiad o stanie zdrowia, lecz nie rzetelne badanie lekarskie. Należy w tym miejscu podkreślić, że zasada swobodnej oceny dowodów oznacza, iż organ ma obowiązek wykazać, że jego ocena oparta jest na przekonujących podstawach, a poczynione ustalenia tworzą logiczną całość. Naruszenie tych reguł stanowi o przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów. W niniejszej sprawie przekroczenie tych granic nastąpiło, co do faktu zawarcia przez skarżącego umowy o pracę 1 października 2020 r. Skarżący w całym postępowaniu przed organami administracji wskazywał na to, że nie zaakceptował warunków określonych w potwierdzeniu stron umowy z 6 października 2020 r., czego organ nie rozważył w swojej ocenie dowodów. Z przepisu art. 80 K.p.a. wynika, że oceniając wiarygodność i moc dowodów, organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów mających istotne znaczenie w sprawie. Kolejną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest, aby organ ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie. Ocena ta powinna być również oparta na podstawie wiedzy i doświadczenia życiowego. Zasady te w rozpatrywanej sprawie nie zostały przez organ zachowane. Jak trafnie zauważył NSA w powołanym już wyroku z 25 lipca 2018 r., "nawet wykonana przez ten jeden dzień praca nie polepszyła na tyle materialnego i społecznego położenia skarżącej, że powinna ona była przestać być osobą bezrobotną. Nie można pominąć również tego, że wykonywanie pracy przez okres jednego dnia nie skutkowało utratą jej gotowości do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy. Praca ta miała bowiem charakter całkowicie incydentalny i docelowo mający dopiero doprowadzić do zawarcia umowy o pracę. Tymczasem ważnym elementem ustawowej definicji osoby bezrobotnej jest pozostawanie w pełnej i rzeczywistej gotowości do podjęcia zatrudnienia. Przyczyną utraty statusu osoby bezrobotnej nie powinno być więc wykonywanie jakiejkolwiek pracy, ale tylko takiej, która koliduje z gotowością do podjęcia pracy w pełnym wymiarze. Z tego powodu należało uznać, że okoliczności związanych z wykonywaniem pracy przez skarżącą w dniu ... nie można było potraktować jako podjęcia zatrudnienia w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 43 ustawy, skutkującego na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy pozbawieniem statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zastosowanie powołanego wyżej przepisu nie powinno więc mieć miejsca. Zastosowanie bowiem przewidzianej w nim sankcji wobec bezrobotnej, która mając zamiar podjęcia stałej pracy w oparciu o umowę o pracę, świadczyła ją tylko przez jeden dzień za wynagrodzeniem kilkudziesięciu złotych, gdyż do jej zawarcia nie doszło - byłoby nieadekwatne do wskazanych wyżej celów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy". W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, niewątpliwie podobnych do tych, opisanych w przytoczonym wyżej wyroku, należy podobnie ocenić sytuację w jakiej znalazł się skarżący, o ile uprzednio zostanie ustalone w sposób nie budzący wątpliwości, że doszło do zawarcia umowy o pracę. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 P.p.s.a uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ rzetelnie rozważy wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, w tym te, podnoszone przez skarżącego.