III SA/Gl 1594/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Asesor WSA Piotr Pyszny, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi G. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] roku, sygn. akt [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) stwierdziło niedopuszczalność zażalenia G. J. (dalej: skarżący). W podstawie prawnej organ powołał art.1, 2, 17, 18 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570) oraz art 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a." W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny i argumentację prawną. Wskazując, że skarżący jest właścicielem przedsiębiorstwa "A". W skład tego przedsiębiorstwa wchodzi niepubliczny żłobek "B" w K. przy ul. [...]. W tym to żłobku miała miejsce kontrola, wykonywana z upoważnienia Prezydenta Miasta K. w okresie od 31 maja do 8 czerwca 2021 roku. Zakres kontroli obejmował warunki i jakość świadczonej opieki nad dziećmi do lat 3 oraz prawidłowość wykorzystania środków publicznych przyznanych skarżącemu na podstawie odrębnej umowy. Protokół pokontrolny został skarżącemu doręczony z pismem przewodnim z [...]; został odebrany przez adresata [...] roku. W piśmie z dnia [...] roku skarżący skierował do Prezydenta Miasta K. sprzeciw wobec wykonywania przez organ kontroli czynność z naruszeniem przepisów prawa. Powołując się na przepis art. 59 w związku z art. 55 i art. 49 ustawy z 6 marca 2018 roku – Prawo przedsiębiorców (tekst jednolity: Dziennik Ustaw z 2021 roku, pozycja 162, ze zmianami), zarzucił, że czas kontroli nie został przedłużony na czas pomiędzy datą, uznawaną przez organ za dzień zakończenia kontroli, i datą doręczenia mu wspomnianego protokołu. Podnosząc ten zarzut, skarżący wywiódł, iż kontrola odbywała się częściowo bez upoważnienia Prezydenta Miasta, i na tej podstawie wniósł o odstąpienie przez ten organ od czynności kontrolnych. Pismem z dnia [...] roku Naczelnik Wydziału [...] Urzędu Miasta K. poinformowała skarżącego, że termin na złożenie sprzeciwu nie został przez niego zachowany, wobec przekroczenia terminu przewidzianego w art. 59 ust. 4 ustawy Prawo przedsiębiorców. Skarżący, uznając to pismo za postanowienie Prezydenta Miasta, złożył na nie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W tym zażaleniu, datowanym na [...], skarżący rozszerzył jedynie wcześniejszą argumentację. Podał, że w związku z nieuzyskaniem odpowiedzi na sprzeciw (nazwany w zażaleniu skargą) w terminie 3 dni, przyjął, że organ milcząco odstąpił od czynności kontrolnych i wydał stosowne postanowienie. Pismo organu z dnia [...] miało, zdaniem skarżącego, świadczyć o kontynuowaniu czynności kontrolnych po dacie rzekomego milczącego postanowienia uwzględniającego wniosek o odstąpienie od tych czynności. Podniósłszy te zarzuty i argumenty na ich poparcie, skarżący wniósł o odstąpienie od czynności kontrolnych. Postanowieniem z dnia [...] roku, sygn. akt [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy przyjął, że pismu naczelniczki wydziału z dnia [...] roku nie można przypisać cech postanowienia, z uwagi na brak koniecznych elementów tego orzeczenia. Pismo nie zawiera oznaczenia organu administracji publicznej ani rozstrzygnięcia (sentencji). Ma ono, zdaniem Kolegium, cechy zwykłej informacji. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, datowanej na dzień [...], zaskarżył opisane wyżej postanowienie w całości, zarzucając naruszenie przepisu art. 124 k.p.a., przez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia wobec braku przedmiotu zaskarżenia, oraz naruszenie art. 124 k.p.a., poprzez stwierdzenie, jakoby pismo naczelnika Wydziału [...] Urzędu Miasta K. z dnia [...] r. nie było w istocie postanowieniem organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wniosło o oddalenie skargi. Zdaniem Kolegium wspomniane wyżej pismo z [...] miało wyłącznie charakter informacyjny, nie pochodziło od organu administracji publicznej, ani też nie zawierało koniecznych elementów postanowienia. Kolegium podtrzymało argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j., Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane z zakresu administracji publicznej. Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. sygn. akt [...], mocą którego stwierdzono niedopuszczalność zażalenia skarżącego na przeprowadzenie przez organ czynności kontrolnych. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ocena zachowania terminu do wniesienia odwołania należy wyłącznie do organu odwoławczego. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminu nie zależy więc od swobodnego uznania organu administracji publicznej, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Dla skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego konieczne jest wyczerpanie trybu zaskarżenia orzeczenia w administracyjnym toku instancji (art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a.). Ustawodawca dopuścił jednak możliwość zaskarżenia postanowienia o niedopuszczalności zażalenia, albowiem warunkiem, od którego prawo złożenia skargi jest uzależnione, jest nieistnienie po stronie uprawnionego środka zaskarżenia, przewidzianego w ustawie, dostępnego w postępowaniu administracyjnym (art. 52 § 2 p.p.s.a). Od kwestionowanego przez skarżącego postanowienia zwyczajne środki zaskarżenia nie przysługują, dlatego też skarga jest dopuszczalna, jednak zakres kognicji sądu administracyjnego obejmuje wyłącznie zgodność tego aktu z prawem, a więc to, czy zażalenie do Kolegium było dopuszczalne, czy też nie. Zdaniem Sądu możliwość zaskarżania postanowień musi wynikać z przepisów k.p.a. Zażalenie jest zatem środkiem prawnym przysługującym jedynie na rozstrzygnięcia organu administracji zapadające w drodze postanowienia i służącym tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Z tego względu o zażaleniu należy powiedzieć jako o środku konkretnym, bo służącym na ściśle określone rozstrzygnięcia zapadające wyłącznie w formie postanowień. Przy czym, zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu I instancji w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Stosownie do art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy Kodeks tak stanowi. Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie (art. 141 § 2 k.p.a.). Tym samym ustawodawca przewidział możliwość zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji tylko w ściśle określonych przypadkach. Jak wynika przy tym z art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Przepisy te znajdują zastosowanie, gdy zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych (np. złożenie środka zaskarżenia przez nieuprawniony podmiot) albo z przyczyn przedmiotowych (np. złożenie środka zaskarżenia nieprzewidzianego w ustawie albo złożenie środka zaskarżenia od aktu niezaskarżalnego). Niedopuszczalne jest bowiem zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia. Analizując sprawę Sąd stwierdza, że organ odwoławczy prawidłowo w tej sytuacji stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Jak wynika z art. 134 k.p.a., ustawodawca posłużył się kategorycznym zwrotem "stwierdza". Konsekwencją tego jest to, że na organie drugiej instancji ciąży obowiązek wydania postanowienia o takiej treści zawsze, gdy zajdą podstawy niedopuszczalności złożenia środka zaskarżenia. Rozstrzygnięcie o takiej treści nie podlega zatem uznaniu organu drugiej instancji. W konsekwencji przedmiotowego rozstrzygnięcia poza przedmiotem rozpoznania pozostają kwestie podniesione przez skarżącego w skardze. W orzeczeniu formalnym kończącym sprawę nie ma bowiem możliwości merytorycznego odniesienia się do jej meritum. W rozpatrywanym przypadku osią sporu jest charakter prawny pisma naczelnika Wydziału [...] Urzędu Miasta K. Nie budzi wątpliwości, że pismo to nie zawiera rozstrzygnięcia merytorycznego ani formalnego, ani nie pochodzi od organu administracji publicznej. Nie jest więc postanowieniem w rozumieniu art. 123 § 1 i § 1 k.p.a., ani jakiegokolwiek rodzaju orzeczeniem, lecz jedynie pisemną informacją, udzieloną przez pracownika organu. Ustalenie tej okoliczności ma kluczowe znaczenie dla rozważań co do zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Skoro bowiem badane pismo nie spełnia cech postanowienia, a tym mniej decyzji administracyjnej, zażalenie (w rozumieniu przepisu art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżącemu nie przysługiwało. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność złożonego przez skarżącego zażalenia. W konsekwencji oparta na przeciwnym poglądzie skarga nie okazała się zasadna. Mając to na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i nie narusza wskazanych przez skarżącego w skardze przepisów prawa. Z tego powodu Sąd uznał, ze skarga - jako niezasadna - na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. ----------------------- 5