III SA/Gl 1627/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. przy udziale – sprawy ze skargi M.W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w C., w wyniku uchylenia uprzedniej decyzji tego organu z dnia C. r., nr [...] wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 1512/11 i ponownego rozpatrzenia odwołania M. W. od decyzji z dnia [...] r. o nr [...] , wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. , w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 maja 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 10 ust. 1 oraz 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008 r., nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w C. wskazał, że M. W. zawnioskowała przyznanie płatności na rok 2010 w zakresie płatności bezpośredniej, uzupełniającej płatności obszarowej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce) oraz płatności do krów i owiec na wskazanych działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami: [...] , obręb P., gmina: J. , powiat [...] i zlokalizowane w ich obrębie działki rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych 2,43 ha. M. W. we wniosku zadeklarowała: - do jednolitej płatności obszarowej powierzchnię 2,43 ha; - do uzupełniającej płatności podstawowej powierzchnię 0,85 ha; - do uzupełniającej płatności zwierzęcej powierzchnię 0,23 ha; - do uzupełniającej płatności do grupy upraw strączkowych powierzchnię 0,49 ha; - do płatności do krów i owiec - jedną sztukę bydła. Organ odwoławczy powołując się na regulacje zawarte w art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dotyczące problematyki dopłat przeprowadził analizę całości dokumentacji skarżącej w tym zakresie. W szczególności zauważył, iż gospodarstwo rolne skarżącej podlegało w dniu 19 sierpnia 2010 r. zasadniczej kontroli, wykonanej przez firmę "A" sp. z o.o. metodą inspekcji terenowej bez udziału strony. Raport z przeprowadzonych czynności kontrolnych wskazywał na konkretne nieprawidłowości. Natomiast kontrola sprawdzająca z dnia [...] r. wykonana przez Regionalne Biuro Kontroli na Miejscu ŚIOR ARiMR w C. zastąpiła dotychczasowe wyniki kontroli zasadniczej, wykazując rozbieżności wielkości powierzchni kwalifikowanej i rodzaju upraw deklarowanych przez skarżącą we wniosku o płatność na rok [...] a stanem rzeczywistym. I tak zaakcentowano, że działka [...] o deklarowanej powierzchni 0,19 ha okazała się być nieużytkiem; działka [...] o deklarowanej powierzchni 0,28 ha w swej powierzchni posiadała 0,13 ha nieużytku; działka nr [...]oraz działka nr [...] o deklarowanej powierzchni 0,38 ha każda w rzeczywistości wedle poczynionych pomiarów posiadały 0,37 ha; podobnie działka [...]- deklarowana powierzchnia to 0,38 ha, natomiast kontrola wykazała 0,13 ha; działka [...]deklarowana powierzchnia 0,13 ha, a powierzchnia stwierdzona 0,18 ha – zalesiona; działka [...] deklarowana powierzchnia 0,19 ha, powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli to 0,09 ha; podobnie działka [...]- powierzchnia zadeklarowana tej działki to 0,11 ha, zaś stwierdzona powierzchnia 0,08 ha. Weryfikacja wykazała 0,90 ha różnicy w powierzchni względem płatności JPO; 0,36 ha względem płatności UPO; 0,23 ha względem płatności PZ; 0,38 ha względem płatności ST, które to powierzchnie nie znalazły potwierdzenia w stanie faktycznym. W konsekwencji stwierdzone rozbieżności pomiędzy deklarowanym i stwierdzonym posiadaniem określonej powierzchni działek rolnych oraz rodzajem ich upraw spowodowały doniosłe dla skarżącej skutki w postaci wydania przez organ pierwszoinstancyjny decyzji z dnia [...] r. o nr [...] , którą odmówiono przyznania skarżącej płatności JPO, UPO oraz uzupełniającej płatności do powierzchni roślin strączkowych z jednoczesnym nałożeniem sankcji wieloletnich odpowiednio w kwotach [...] zł, [...] zł i [...] zł. Jednocześnie decyzją tą przyznano płatność do krów i owiec w wysokości [...] zł. Rozstrzygnięcie uzasadniono tym, że powierzchnie deklarowane stanowiły zawyżenie wynoszące powyżej 50% względem powierzchni stwierdzonej podczas kontroli na miejscu w dniu [...] roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że powierzchnia deklarowana stanowi zawyżenie wynoszące 58,8235% względem powierzchni stwierdzonej. Natomiast zgodnie z przepisami prawa unijnego, a w szczególności art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.Urz. UE L 316 z 02.12.2009r.), jeżeli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości odpowiadającej różnicy między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Na ostateczną decyzję M. W. wniosła, w przepisanym terminie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, żądając jej uchylenia. Kwestionując wyniki przeprowadzonej na miejscu kontroli skarżąca stwierdziła, że pomimo trudnych warunków gospodarstwo jest użytkowane w całości, stosowany jest płodozmian, wysiewane są rośliny drobnonasienne. Podkreślono niewłaściwość przeprowadzonej kontroli i zawnioskowano jej powtórzenie z udziałem strony. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w C. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał zasadność i prawidłowość stanowiska podjętego w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. III SA/Gl 1512/11 WSA w Gliwicach uchylił decyzję drugoinstancyjną wskazując, że na rozprawie sądowej pełnomocnik organu odnosząc się do zarzutów strony, że kontrole za lata wcześniejsze i 2011 rok nie wykazały żadnych nieprawidłowości, zaś za 2010 rok nierzetelne czynności kontrolne dokonane były przez firmę zewnętrzną przyznał, że przeprowadzona kontrola nie odzwierciedlała rzeczywistego stanu gruntu. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę, w zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji wskazał na treść uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. III SA/Gl 1512/11, w którym Sąd stwierdził, że z uwagi na niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe istnieje konieczność przeprowadzenia czynności wyjaśniających celem jednoznacznego ustalenia, w jakiej kulturze rolnej utrzymane były grunty skarżącej zadeklarowane we wniosku o płatności na rok 2010. Organ odwoławczy odnosząc się do uwag i wskazań Sądu co do dalszego postępowania stwierdził, że przeprowadził ponownie szczegółową weryfikację Raportu z kontroli Nr [...] z dnia [...] r. celem oceny stanu faktycznego działek dla których stwierdzone zostały nieprawidłowości. W ocenie organu dokumentacja pokontrolna została prawidłowo sporządzona, stwierdzenia kontrolne co do zadeklarowanych we wniosku działek rolnych zostały prawidłowo udokumentowane. Pomiary poszczególnych działek rolnych wykonano w oparciu o granice wyznaczone użytkowaniem z wykorzystaniem danych odbiornika GPS. Organ wskazał ponadto, że zarówno M. W. jak i pełnomocnik organu na rozprawie popełnili błąd co do raportu, który powinien stanowić podstawę dla rozstrzygnięcia sprawy na rok 2010. Stwierdził, że dla spraw dotyczących płatności do gruntów rolnych w roku 2010 zmieniły się zasady kontroli administracyjnej i źródłem dokonywania pomiarów powierzchni jest obecnie znajdująca się w systemie ZSZiK tzw. ortofotomapa, za pomocą której dokonywana jest weryfikacja powierzchni. Niedozwolone jest dokonywanie jakichkolwiek płatności na rzecz obszarów, które wykraczałyby poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną. Reasumując stwierdził, że wysokość przyznanej płatności i sankcji ściśle wynika z powołanych w decyzji przepisów. Na powyższą decyzję M. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wyjaśniając w niej przebieg kontroli na miejscu przed wydaniem pierwszej decyzji w sprawie na rok 2010. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu brak przeprowadzenia kontroli na miejscu z jej udziałem, na etapie postępowania odwoławczego, zarówno przed wyrokiem WSA, jak i po wyroku WSA z dnia 13 kwietnia 2012 r. Wskazała, że otrzymała raport kontrolny w dniu 2 listopada 2011r., sporządzony dla kontroli przeprowadzonej bez jej udziału (pozytywny). Podniosła również, że kontaktowała się z ARiMR w C. i otrzymała informacje, iż w ciągu miesiąca odbędzie kontrola na miejscu w sprawie na rok 2010. Ponadto podała, że otrzymała niekorzystną dla siebie decyzję ze sprawy dotyczącej dopłat bezpośrednich na rok 2009. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi nie znajdując w niej podstaw do zmiany swego stanowiska. Uznał bowiem, że zarzuty podniesione zarówno w piśmie odwoławczym jak i powtórzone w skardze przez M. W. nie zasługują na uwzględnienie, a dokumentacja i cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane. Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu W. enia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej powoływanej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem można organom skutecznie zarzucić, iż przy rozstrzyganiu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa procesowego co mogło skutkować niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego i tym samym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność odmowy przyznania M. W. płatności JPO, UPO i płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych i wymierzenia sankcji decyzją organu pierwszej instancji za rok [...], nr [...] z dnia [...] r utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją organu drugiej instancji. W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie, w niniejszym postępowaniu, mimo przeprowadzonego dwukrotnie postępowania odwoławczego, zaskarżona decyzja jest wadliwa i jako taka nie może się ostać. W niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm). Zastosowanie mają ponadto powołane w ww. ustawie i uzasadnieniu decyzji przepisy unijne. W szczególności przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 73/2009" oraz przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1122/2009". Zgodnie z art. 3 ust. 1. ww. ustawy z 26 stycznia 2007 r. z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei, art. 3 ust. 2 tej ustawy stanowi, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. 3. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Uprawniony jest zatem pogląd, że organy administracji publicznej realizując zasadę praworządności mimo, że są związane zakresem wniosku strony, mają obowiązek precyzyjnie ustalić zakres tego żądania, a stwierdzając rozbieżność wniosku z danymi posiadanymi przez organ, winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i o jego wynikach poinformować składającego wniosek. Należy też przypomnieć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko i argumentację organu odwoławczego co do przyjęcia jako materiał wystarczający do dokonania ustaleń faktycznych kontroli sprawdzającej przeprowadzonej na zadeklarowanych przez M. W. działkach rolnych w dniu [...] r. opisanych w Raporcie nr [...] , którą uzupełnia sporządzona dokumentacja fotograficzna zawarta w aktach administracyjnych. Ustalenia zawarte w tym Raporcie winny być wiążące dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. Słusznie argumentuje organ odwoławczy, że wyniki przeprowadzonych kontroli dotyczące innych wniosków niż obejmujący płatności za rok 2010 nie są wiążące w rozpatrywanej sprawie. Obecność strony w trakcie kontroli na miejscu nie jest obligatoryjna z tym, że raport z czynności kontrolnych powinien być prawidłowo doręczony stronie celem umożliwienia czynnego udziału w sprawie. W niniejszej sprawie należy stwierdzić istnienie pisma z dnia [...] r. w sprawie przekazania M. W. raportu z dnia [...] r., ale brak w aktach administracyjnych sprawy dowodu doręczenia stronie tej korespondencji co wymaga uzupełnienia. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja organu odwoławczego mimo obszernego uzasadnienia wymyka się spod kontroli Sądu, bowiem przedstawiona argumentacja organu drugiej instancji jest niepełna, niejasna i nieczytelna co narusza podstawowy warunek jej kontroli. Organy administracji publicznej obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli ( art. 8 k.p.a.), jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw ( art. 11 k.p.a.). Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych, w których wyjaśnienie stronie zasadności decyzji administracyjnej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna jest jednak zasadna, bowiem w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej. Tymczasem uzasadnienie organu odwoławczego, jest niepełne, a przez to niezrozumiałe w zakresie stwierdzonej różnicy między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności a powierzchnią stwierdzoną w toku kontroli. W decyzji zupełnie pominięto sposób wyliczenia procentowej różnicy co do poszczególnych płatności ograniczając się do podania wyniku, nie dokonano podsumowania dokonanych ustaleń co do kwestionowanych powierzchni co uniemożliwia Sądowi kontrolę przeprowadzonego przez organ drugiej instancji rozumowania. Decyzja organu pierwszej i drugiej instancji nie zawiera ponadto uzasadnienia co do wymiaru sankcji, a w szczególności sposobu jej wyliczenia. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma zasadnicze i fundamentalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Jednocześnie też powinno ono stwarzać organom nadzoru oraz sądom administracyjnym możliwość sprawdzenia, czy w sprawie, co do okoliczności faktycznych dokonano wszystkich koniecznych ustaleń, a także toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz sprawdzenia motywów rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Opolu, z 12 lipca 2011 r., sygn. II SA/Op 186/11, Lex nr 1012094). Organ administracyjny jest zobowiązany zatem do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 k.p.a. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru wyłącznie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja narusza wyżej powołane przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 146 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni powyższe rozważania, a przede wszystkim uzasadni swoje stanowisko w sposób czytelny, przedstawi sposób wyliczenia procentowej różnicy i w sposób jednoznaczny określi oraz podsumuje stwierdzone nieprawidłowości. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania decyzji do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.