III SA/Gl 1627/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 października 2020 r. nr 340000/71/618876/2020 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z dnia 8 lipca 2020 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją, nr 340000/71/618876/2020, z 14 października 2020 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. (dalej: organ) z 8 lipca 2020 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku T. K. (dalej: strona, skarżący) z 28 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa o COVID-19). W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny i argumentację prawną. Organ ustalił, że 28 kwietnia 2020 r. skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Decyzją z 8 lipca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. umorzył postępowanie w sprawie wniosku o zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r., z uwagi na fakt złożenia przez skarżącego deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA za 05/2020 z zerowym przypisem składek. W dniu 16 lipca 2020 r. wpłynął wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że opłaca składki wyłącznie za siebie i osobę współpracującą, a co za tym idzie wobec niego mają zastosowanie przepisy dotyczące zwolnienia z obowiązku składania comiesięcznych dokumentów rozliczeniowych. Zaznaczył, że za maj 2020 r. w wyniku pomyłki, złożono 6 czerwca 2020 r. ZUS DRA z zerowym przypisem składek. Poinformował o konieczności złożenia korekty tej błędnej deklaracji. 7 sierpnia 2020 r. organ poinformował skarżącego o prawie do czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, wglądu do akt sprawy, zgłaszania dowodów i wypowiadania się co do zebranego materiału dowodowego, zgodnie z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Ponadto poinformował o zakończeniu postępowania oraz o przysługującym skarżącemu prawie wypowiedzenia się przed wydaniem niniejszej decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. Organ wyjaśnił, ze warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Dalej wskazał, że z danych zaewidencjonowanych na koncie skarżącego wynikało, że pomimo zwolnienia z obowiązku składania comiesięcznej dokumentacji rozliczeniowej, 6 czerwca 2020 r. skarżący złożył deklarację ZUS DRA za 05/2020 z zerowym przypisem składek. Tym samym na jego koncie nie zaewidencjonowano kwot, z których mógłby zostać zwolniony z ich opłacenia. Zasadnym zatem stało się umorzenie postępowanie, z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, bowiem na dzień rozpatrzenia wniosku przypis składek za maj 2020 r. był zerowy. Prawidłową dokumentację rozliczeniową za maj 2020r., skarżący złożył dopiero 15 lipca 2020 r., a więc po ustawowym terminie tj. 30 czerwca 2020 r. i dodatkowo po dniu rozpatrywania wniosku. Dlatego nie spełnił ustawowych przesłanek do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. i organ nie mógł wydać innej decyzji Pismem z 16 lipca 2020 r. skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że za miesiąc maj 2020 r. nastąpiła ewidentna pomyłka, w wyniku której została przekazana do organu deklaracja z zerowym przypisem składki. W tej sytuacji konieczna stała się korekta deklaracji za maj 2020 r. Zaskarżoną decyzją z 14 października 2020 r., organ utrzymał w mocy decyzję z 8 lipca 2020 r. umarzającą postępowanie w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał, że organ w związku ze złożonym wnioskiem z 28 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r., zwolnił go z opłacenia składek za marzec i kwiecień 2020 r. Podniósł, że decyzją z 8 lipca 2020 r. umorzono postępowanie odnośnie zwolnienia z opłacenia składek za maj 2020 r., co było następstwem oczywistego błędu skarżącego, który złożył nieprawidłową deklarację, o czym dowiedział się dopiero 10 lipca 2020 r. z decyzji organu. W dniu 15 lipca 2020 r. dokonał korekty dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza sporem jest, że skarżący wnioskiem z 28 kwietnia 2020 r. wystąpił o zwolnienie go z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Na podstawie posiadanych danych, organ zwolnił skarżącego z obowiązku opłacenia składek za marzec i kwiecień 2020 r. Natomiast na skutek błędnej deklaracji za maj 2020 r., organ w dniu 8 lipca 2020 r. umorzył postępowanie stwierdzając, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu zerowego przypisu składek za maj 2020 r. W dniu 15 lipca 2020 r. skarżący złożył prawidłową deklarację rozliczeniową za maj 2020 r., a w dniu 16 lipca 2020 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym poinformował o swoim niezamierzonym i nieumyślnym błędzie. Do tych dokumentów organ nie odniósł się merytorycznie, podkreślając, że korekta deklaracji nastąpiła po rozpatrzeniu wniosku, a ponadto warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek było przesłanie deklaracji rozliczeniowych nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania, a więc nie mógł on zostać ponownie rozpoznany za względu na przepis art. 31 zq ust. 4 ustawy o COVID-19. Takie stanowisko organu nie zasługuje na aprobatę. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy o COVID-19, było przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Z unormowań przewidzianych w ustawie o COVID-19 nie wynika jednak, aby kwota składek do zwolnienia była określana jednorazowo i nie mogła podlegać korekcie do innej wysokości. Nie sprzeciwia się temu także treść art. 31zq ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Wprawdzie powołany przepis posługuje się terminem "znanych" składek na dzień rozpatrzenia wniosku, jednak ustawodawca nie posługuje się w tym przepisie pojęciem "prawidłowej" deklaracji rozliczeniowej lub imiennego raportu miesięcznego złożonych do 30 czerwca 2020 r. Jeżeli zatem kwota składek w złożonej deklaracji była zerowa, ale informacje zawarte w późniejszej korekcie deklaracji, która to korekta nie została podważona przez organ, także może być rozpoznawana w ramach uprawnienia do zwolnienia. Zaznaczenia wymaga, że ustawodawca nie wyłączył możliwości składania korekt błędnych deklaracji, ani też nie ograniczył w żadnym przepisie ustawy terminu złożenia skutecznej korekty deklaracji rozliczeniowej za miesiąc objęty wnioskiem o zwolnienie do 30 czerwca 2020 r. Zatem jeżeli deklaracja rozliczeniowa za miesiąc objęty wnioskiem została złożona do 30 czerwca 2020 r. - nawet błędna - to późniejsza korekta tej deklaracji nie może skutkować odmową zwolnienia z należności składkowych czy jak w przedmiotowej sprawie umorzeniem postępowania. Przyjęcie przeciwnej wykładni prowadziłoby nie tylko do nadmiernego formalizmu postępowania administracyjnego, który nie może mieć miejsca w szczególności, gdy chodzi o zwolnienie z opłacenia składek w warunkach działalności gospodarczej prowadzonej w czasie pandemii. Stałoby to także w sprzeczności z wykładnią celowościową i funkcjonalną regulacji. Przyjęcie stanowiska organu prowadziłoby do sytuacji, w której kwoty zwolnienia składek mogłyby być wyższe lub niższe niż wielkość wynikająca z dokonanych przez płatnika deklaracji korygujących nie podważonych skutecznie przez organ. Tym samym za błędne należało uznać stanowisko organu co do wykładni przepisu prawa materialnego, a więc art. 31 zq ust. 4 ustawy o COVID -19 (por. m.in. wyrok NSA z 24 maja 2022 r., sygn. I GSK 1544/21, LEX 3368633). Należy wskazać, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 423 , ze zm.) mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Oceniając procedowanie organu rozpoznającego wniosek skarżącego stwierdzić należy, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Nie można bowiem pomijać celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy o COVID -19 możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Poza tym ustawodawca jednoznacznie nałożył na organy obowiązek przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) oraz oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Tym wymogom organ rozpoznający wniosek skarżącego nie sprostał. Lakoniczność uzasadnienia decyzji nie spełnia przy tym wymogu z art. 107 § 3 k.p.a. podczas gdy elementem koniecznym uzasadnienia każdej decyzji administracyjnej jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Wniosek skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek zainicjował postępowanie, które winno być prowadzone z poszanowaniem zasad procesowych. Zatem na organie spoczywał obowiązek poinformowania strony o warunkach, zasadach i trybie skorzystania z tego zwolnienia, konieczności złożenia stosownych dokumentów w terminie, a także o konsekwencjach prawnych niezłożenia deklaracji co mogło skutkować odmową zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni, odnośnie przepisu art. 31 zq ust. 4 ustawy o COVID-19, że ustawodawca nie wyłączył możliwości składania korekt błędnych deklaracji ani też nie ograniczył w żadnym przepisie ustawy z 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych terminu złożenia skutecznej korekty deklaracji rozliczeniowej za miesiąc objęty wnioskiem o zwolnienie do 30 czerwca 2020 r. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a.