III SA/Gl 1645/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 stycznia 2021 r. nr 090000/71/30530/2021/RDZ-B6 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z 26 stycznia 2021 r. znak 090000/71/30530/2021/RDZ-B6 Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm. – dalej jako ustawa COVID), odmówił P. M. (dalej również jako strona, skarżący) prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, płatnikowi składek prowadzącemu na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 79.90.C ,82.30.Z 85.51.Z, 85.52.Z,85.53.Z 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.1. Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.1.Z, 96.04.Z, przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Wskazał przy tym organ, iż przy zwolnieniu za listopad 2020 r. jednym z warunków jest, aby płatnik prowadził przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD wskazanym w ustawie, był zgłoszony jako płatnik składek do 30 czerwca 2020 r. oraz przychód uzyskany w listopadzie 2020 r. z działalności przeważającej był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego z tej samej działalności w listopadzie 2019 r. Organ stwierdził, iż na podstawie wpisu w CEIDG z 20 lutego 2020 r. przeważającym rodzajem prowadzonej przez stronę działalności jest działalność zarejestrowana pod nr PKD 47.11.Z. Z ustaleń wynika, że wskazany przez stronę kod PKD przeważającej działalności we wniosku z 30 grudnia 2020 r. jest nie zgodny z rejestrem REGON według stanu na 30 września 2020 r. Podany we wniosku kod PKD nie został potwierdzony w otrzymanym z GUS wykazie wg stanu na 30 września 2020 r. W związku z powyższym, w ocenie organu nie przysługuje stronie prawo zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. W skardze do WSA w Gliwicach strona podniosła, że odmowa przyznania zwolnienia spowodowana była brakiem wpisu w rejestrze CEDIG kodu PKD 47.81.Z dotyczącym sprzedaży detalicznej żywności napojów i wyrobów tytoniowych prowadzonych na straganach i targowiskach. Tymczasem strona podniosła, iż właśnie taką prowadzi od 1995 r. niestety pod innym błędnym kodem, a to kodem PKD 47.11.Z. Ma podpisaną umowę z Urzędem Gminy w B., która jest właścicielem targowiska na którym jest prowadzona działalność. Strona zaznaczyła, iż 25.11.2020r. złożyła prośbę do CEDIG o zmianę kodu PKD z 47.11.Z na 47.81.Z. i zmiana ta została uwzględniona w tym rejestrze. Nadto zmiana ta nastąpiła od 02.01.2017r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż podstawą odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnej składki na ubezpieczenie zdrowotne, za okres od 1 listopada 2020r. do 30 listopada 2020. był fakt podania przez ubezpieczonego we wniosku, niezgodnego z danymi istniejącymi w ewidencji, kodu PKD przeważającego rodzaju działalności. Na podstawie przepisu art. 31zo ust.11 oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10 tego przepisu, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. We wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek zgłoszonym w dniu 13 stycznia 2021r. ubezpieczony wskazał jako rodzaj przeważającej działalności wg klasy działalności, działalność oznaczoną kodem 47.81.Z , który uprawniałby go do nabycia prawa do przedmiotowego zwolnienia z opłacenia składek, tymczasem w rejestrze REGON jako rodzaj przeważającej działalności na dzień 30 września 2020r. widniał kod 47.11.Z rodzaju przeważającej działalności, który nie uprawnia go do tej ulgi. Zmian we wpisie symbolu rodzaju prowadzonej działalności, ubezpieczony dokonał dopiero w dniu 25 listopada 2020r., co w opinii organu rentowego było działaniem spóźnionym i nie mającym wpływu na ocenę jego uprawnień do skorzystania z przedmiotowego zwolnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 329 - dalej: P.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja ZUS z 26 stycznia 2021 r. odmawiająca stronie skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, za listopad 2020 r. Organ stwierdził, że według rejestru CEIDG zgłoszenie zmiany przeważającego kodu PKD który w świetle art. 3Izo ust. 10 ustawy o COVID 19 uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za listopad 2020 r. zostało dokonane we wpisie po dniu 30 września 2020 r. Oceniając zaskarżoną decyzję według podanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Podstawowym przepisem regulującym sporne zagadnienie jest art. 31 zo ust. 10 ustawy o COVID 19 stanowiący, iż na wniosek płatnika składek prowadzącego na dzień 30 września 2020 r. działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21 .Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 53.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90,02.Z, 90.04.Z, 91.02,Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020r., wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Ponadto w myśl art. 31 zo ust. 11 ustawy o COVID 19 , oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Literalna wykładnia cytowanych przepisów istotnie prowadzi do wniosku, że warunkiem uprawniającym do uzyskania zwolnienia, jest prowadzenie na dzień 30 września 2020 r. przeważającej działalności oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 jednym z wymienionych w tym przepisie kodów, a oceny spełnienia tego warunku, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Jednakże danych tych organ nie może przyjmować bezkrytycznie, w oderwaniu od okoliczności faktycznych występujących w sprawie. W ocenie składu orzekającego, odejście od literalnej wykładni przepisów jest możliwe i pożądane w sytuacji, gdy jej rezultaty, wypaczają założone przez prawodawcę cele i założenia ustawy. Należy pamiętać, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz.U. z 2020 r. poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m. in. w wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r., II UK 142/12 i z dnia 23 listopada 2016 r., II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Wskazać dalej należy, podzielając w tym zakresie stanowiska Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Szczecinie i Wrocławiu, że wyrażenie "przeważająca działalność gospodarcza" wyjaśnia rozporządzenie Rady Ministrów z 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U.2015.2009). W § 9 tego rozporządzenia nawiązano do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego, dokonując wykładni przepisów dotyczących zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, nie można pominąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność/prawidłowość wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Wobec tego należy uznać, że pomoc, o jakiej stanowi ustawa C0VID-19, nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako przeważająca. Tym bardziej, nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności uprawniającej do zwolnienia, rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie, wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON, nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie do celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją ulgową. Poprzestanie jedynie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON, mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których pomoc ta została faktycznie skierowana i do nich też tylko powinna trafić. Stanowiłoby to wypaczenie celu tych przepisów, którym jest przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania się wirusa C0VID-19, związanym przede wszystkim z okresowo wprowadzanymi na obszarze RP ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w trakcie pandemii. Rezultaty takiej wykładni podważają ratio legis przepisu i prowadzą do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. Trafnie wskazuje się także w orzecznictwie, że przepisy ustawy C0V1D-19 mają na celu m.in. łagodzenie społeczno-gospodarczych związanych z występowaniem epidemii C0VID-19 przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem C0VID-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej. Musi jednak mieć realny wymiar, zwłaszcza, że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych. W rezultacie, opierając odmowę zwolnienia z opłacania składek wyłącznie w oparciu o zapis uwidoczniony w rejestrze CEIDG, organ dokonał błędnej wykładni art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy o COVID 19. W sprawie naruszone zostały również zasady postępowania administracyjnego. Organ ustalił bowiem jedynie w oparciu o rejestr CEIDG, że skarżąca na dzień 30 września 2020r. nie prowadziła przeważającej działalności zgłoszonej we wniosku, który uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za listopad 2020r., a zgłoszenie zmiany kodu PKD dokonała po 30 września 2020 r. W ocenie Sądu, faktyczne prowadzenie działalności objętej według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek powinno skutkować udzieleniem tej pomocy, mimo, iż na dzień 30 września 2020 r. przeważająca działalność uwidoczniona w rejestrze REGON, nie jest zgodna z kodami wymienionymi w przepisie art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID. Tylko w takim wypadku nie zostaną naruszone zasady równości, niedyskryminacji i swobody działalności gospodarczej. Zwłaszcza, że jak wynika z CEDIG kod 47.81.Z został dopisany 25 listopada 2020r., ale z datą obowiązywania od dnia 02.01.2017r. jako przeważająca działalność . ZUS, dokonanych zmian w rejestrze CEDIG co do zmian w zakresie kodu w ogóle nie analizował, a w wydanej decyzji nie odniósł się do powyższej okoliczności, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Nadto przed wydaniem decyzji nie umożliwił stronie zapoznanie się z aktami sprawy, nie wezwał skarżącej do wyjaśnienia rozbieżności. W rozpatrywanej sprawie ZUS w istocie nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza rodzaju faktycznie wykonywanej przez skarżącego działalności będącej działalnością przeważającą. Te okoliczności, w kontekście dokonanej przez Sąd wykładni przepisów art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy o COVID 19 były istotne z perspektywy możliwości udzielenia zwolnienia z opłacania składek ZUS. Przeszkodą do rozpoznania wniosku skarżącego w podanym zakresie i przeprowadzenia czynności wyjaśniających, nie powinno być niedokonanie zmian w CEiDG lub dokonanie ich po 30 września 2020 r. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej, a ZUS takim organem jest, prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Realizowanie powyższych zasad jest tym bardziej konieczne, w sytuacji wdrażania nowych, uzasadnionych stanem pandemii przepisów oraz ich częstych zmian. W konsekwencji stwierdzić należy, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, poprzez niezebranie dowodów w sytuacji, gdy w sprawie niezbędne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia, czy skarżąca faktycznie na dzień 30 września 2020r. wykonywała jako przeważającą, bądź jako wyłączną, działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 47.81.Z, który to kod uprawnia do skorzystania z prawa do omawianego zwolnienia. Sąd dostrzega, że realizacja przez ZUS zadań wynikających z ustawy o COVID 19, nakłada na organ dodatkowe obowiązki. Jednak przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w podanym zakresie jest niezbędne i konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i nie wymaga ono przeprowadzenia skomplikowanych i pracochłonnych czynności dowodowych. Zaś dowody, co do zasady winien przedstawić płatnik składek. Wskazać również należy, że sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną przez stronę decyzję pod względem jej zgodności z prawem i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo - uchyla ją, podając tego przyczyny. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Mając na uwadze powyższe. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a uchylił wydaną w sprawie decyzję.