III SA/Gl 166/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Asesor WSA Adam Pawlyta, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na czynność Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Z. z dnia 23 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty za przekazanie informacji publicznej 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2) zasądza od Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Z. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi J .M. - dalej skarżący- jest czynność zawarta w piśmie akt nr [...] z dnia 23.11.2023r. Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Z. – dalej organ - dotycząca nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty w kwocie 333,50 zł za przekazanie informacji publicznej . Stan sprawy jest następujący; Za pomocą platformy epuap 12.11.2023 r. skarżący złożył do Powiatowego Zarządu Dróg w Z. wniosek o przesłanie poprzez epuap: informacji na temat działań zrealizowanych oraz zaplanowanych w przedmiocie organizacji ruchu na drodze [...] w 2023 r., elektronicznej wersji dokumentów otrzymanych, wytworzonych i wysłanych w związku z tymi działaniami. W odpowiedzi organ 23.11.2022 r. przesłał skarżącemu pismo, w którym zawarł wykaz przedsięwzięć związanych z organizacją ruchu na drodze [...] realizowanych w 2023 r., potwierdzenie posiadania wnioskowanej dokumentacji w wersji papierowej, propozycję przesłania papierowych kopii wnioskowanej dokumentacji ze wskazaniem, że "będzie to usługa odpłatna'' z oczekiwaniem decyzji "w ustawowym terminie" i zastrzeżeniem, że w przypadku braku akceptacji ze strony wnioskodawcy dla proponowanego sposobu udostępnienia dokumentacji w ciągu 14 dni będzie wydana decyzja o umorzeniu postępowania. Wskazał także, iż koszt opłaty to kwota 333,50 zł. W odpowiedzi na pismo skarżący poinformował organ, że stanowi ono załatwienie pierwszej części wniosku, co zaś do drugiej jego części przypomniał, że skoro organ posiada dokumentację w wersji papierowej to jego obowiązkiem jest dokonanie przekształcenia do wersji elektronicznej przy pomocy posiadanego sprzętu oraz, że dopuszcza skany fragmentów dokumentów lub ich fotografie, a jedynym kryterium stanowi czytelna treść tych materiałów. W kolejnym piśmie z 28.11.2023r. organ podtrzymał swoje stanowisko odnośnie propozycji zmiany formy udostępnienia dokumentacji . Kolejne pismo organu z 19 grudnia 2023 r. zawierało szczegółową wycenę żądanych dokumentów składającą się na kwotę 304,70 zł z podsumowaniem podanych wartości, gdzie większość pozycji dotyczyła wykonania wydruków, a tylko jedna - skanowania. W piśmie tym organ wskazał, iż proponuje skarżącemu udostępnienie wnioskowanych materiałów w siedzibie Powiatowego Zarządu Dróg w Z. z możliwością wykonania ich dokumentacji fotograficznej bądź innego dostępnego skarżącemu sposobu ich powielenia. Pismem z dnia 7 stycznia 2024 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie aktu w przedmiocie naliczenia opłaty za udostępnienie informacji oraz przesłanie wnioskowanych dokumentów poprzez epuap w terminie 7 dni od doręczenia wezwania. W skardze do WSA w Gliwicach skarżący organowi zarzucił naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, stanowiące faktyczne ograniczenie tego prawa, 2. art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że zasadą jest bezpłatność dostępu do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione, gdyż niemające charakteru wyjątku od zasady, nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, 3. art. 15 ust. ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do nałożenia opłaty za dostęp do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty spowodowane niewystąpieniem "dodatkowych kosztów", o których stanowi ten przepis. Wobec powyższego wniósł o: uchylenie bądź stwierdzenie bezskuteczności aktu wyznaczającego opłatę za udostępnienie informacji, zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że nie została naliczona opłata, a wartość wskazana w pismach stanowiła tylko wyłącznie informację dla Skarżącego co do ewentualnych dodatkowych kosztów ich wytworzenia i udostępnienia w tej formie, a nie wezwanie do zapłaty. Wskazał również, że udostępnił wnioskowaną informację i wskazał żądane informacje w pierwszym piśmie kierowanym do Skarżącego. Zaznaczył, że nie posiada dokumentacji w formie elektronicznej i może przekazać informację w formie papierowej, z uwagi na jej obszerność i rozmiary tj. z uwagi na fakt, że część dokumentacji stanowi nietypowe wydruki, których nie da się powielić w urządzeniach posiadanych przez Organ. Dlatego też zaproponował, że może udostępnić wnioskowane dokumenty Skarżącemu w jego siedzibie. W ocenie Organu nie doszło do nałożenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej poprzez wydanie aktu naliczenia opłaty przez Organ w sprawie o udostępnienie Informacji publicznej, wobec czego nie ma podstaw do uchylenia bądź stwierdzenia bezskuteczności pisma określającego możliwą opłatę za udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 163), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). W szczególności w myśl art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. sąd jest właściwy w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Złożona w niniejszej sprawie skarga J .M. "na akt naliczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej", jest skargą na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a to na dokonaną na podstawie art. 15 u.d.i.p. czynność Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Z. z 23 listopada 2023 r. znak [...].[...] w przedmiocie ustalenia w kwocie 333,50 zł wysokości opłaty za udzielenie informacji publicznej. Zgodnie art. 53 § 2 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W niniejszym przypadku skarżący nie dochował ww. 30-dniowego terminu jednak Sąd uznał, iż nastąpiło to bez jego winy, a to z uwagi na liczną i następczą korespondencję po dacie powiadomienia o opłacie za przekazanie informacji publicznej . Kontrolując zaskarżoną czynność zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu ww. czynność organu – pismo z 23.11. 2023 r., informujące wnioskodawcę o dodatkowych kosztach udostępnienia żądanej informacji publicznej w wysokości 333,50 zł zgodnie z wnioskiem, a także wzywające do wyrażenia w terminie 14 dni zgody na pokrycie kosztów bądź podanie nowego sposobu lub formy udostępnienia, z którą nie wiążą się opłaty - nie spełnia wymogów prawem przepisanych (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Jak stanowi art. 15 u.d.i.p. jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (ust.1). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.(ust.2). Niezachowanie wymogów wynikających z art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przed udostępnieniem informacji publicznej, z uwagi na pozbawienie wnioskodawcy wskazanych tam uprawnień, skutkuje niemożnością pobrania od wnioskodawcy opłaty na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. W związku z tym należało stwierdzić jej bezskuteczność. Powyższe wynika z faktu, że w niniejszej sprawie organ uchybił obowiązkowi doręczenia wnioskodawcy powiadomienia o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej, zawierającego prawidłowe uzasadnienie, czym organ naruszył normę art. 15 ust.1 i 2 u.d.i.p. Nadto uzasadnienie co do ustalonych kosztów opłaty za przekazanie żądanych dokumentów nie koresponduje z treścią żądania strony w zakresie ich przekazania w formie elektronicznej. Poza tym wyrażona odpowiedź nie jest jednoznaczna i precyzyjna. Jak wyżej wskazano zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Zatem organ, w przypadku zaistnienia rzeczywistych podstaw, jest uprawniony do naliczenia stosownej opłaty za udostępnienie informacji. Działanie takie jest wówczas prawnie dopuszczalne. Należy jednak zwrócić uwagę, że po myśli art. 15 ust. 2 u.d.i.p. podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. W związku z powyższym takie powiadomienie o wysokości opłaty jest obligatoryjnym i wstępnym etapem postępowania, poprzedzającym samą czynność udostępnienia informacji, lecz jednocześnie jej niewarunkującym. Rozwiązanie przewidziane w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. z jednej strony gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego, z drugiej nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowanego. Prawidłowo sformułowane i uzasadnione powiadomienie ma umożliwić wnioskodawcy podjęcie racjonalnej decyzji o pokryciu kosztów, gdy zgadza się z ustaloną opłatą, jak również może on odstąpić od żądania udostępnienia informacji bądź zmodyfikować (zmienić) wniosek w zakresie sposobu lub formy jej udostępnienia. Ustawodawca pozostawił bowiem wnioskodawcy 14 dni na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Milczenie wnioskodawcy winno prowadzić natomiast do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanej pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacania kosztów określonych w powiadomieniu. Dla zachowania gwarancji dla wnioskodawcy wskazanych w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., w sytuacji żądania opłaty od wnioskodawcy wskazanej w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., konieczne jest zachowanie chronologii podejmowania czynności określonych w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zatem w pierwszej kolejności organ powinien powiadomić wnioskodawcę o konkretnej wysokości żądanej opłaty, aby umożliwić wnioskodawcy podjęcie decyzji o: 1) pozostawieniu wniosku w pierwotnej jego wersji; 2) ewentualnej zmianie wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub 3) cofnięcia wniosku. W powiadomieniu tym organ powinien też wskazać przyczyny powstania kosztów udostępnienia informacji publicznej i wyjaśnić sposób ustalenia ich wysokości. Następnie, w zależności od działań podjętych przez wnioskodawcę, organ winien podjąć działania związane z realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prowadzi zatem do konstatacji, że organ ma nie tylko obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty i poinformowania o ww. możliwych działaniach, ale także wyjaśnienia przyczyn powstania kosztów udostępnienia informacji publicznej i sposobu ustalenia ich wysokości. Przy tym dla oceny prawidłowości działań organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej kluczowe jest to, czy wnioskodawca został w sposób prawidłowy poinformowany o ww. okolicznościach dotyczących kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej i możliwości zmiany swojego wniosku. Tymczasem z akt niniejszej sprawy wynika, że organ uchybił obowiązkowi doręczenia wnioskodawcy zawierającego prawidłowe, zgodne z przepisami u.d.i.p., uzasadnienie powiadomienia o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej i możliwości zmiany wniosku. W piśmie z 23.11.2023r. organ poinformował, iż nie dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi szybkie sporządzenie czytelnej dokumentacji elektronicznej całości materiałów, o które wnosił skarżący z uwagi na rozmiar dot. kilkuset stron i rozmiar i zaproponował ich udostępnienie w formie papierowej ze wskazaniem kwoty 333,50 zł jako wstępnej wyceny od którego to rozpoczął bieg 14 dniowy termin dla stosownego działania wnioskodawcy. W piśmie tym organ ograniczył się, się jedynie do podania w/w informacji. Organ w ww. powiadomieniu nie zawarł opisanej dopiero w kolejnym piśmie z 29.12.2023r. informacji o tym, że koszt kolor wykonania wydruku strony formatu A4 wycena 1,60 zł, (153 strony) koszt kolor wykonania wydruku strony formatu A3 wycena 3,20 zł, (9 stron), skan A1 rozmiar nietypowy łącznie 3,2 m ² - 28,64 zł, wydruk A1 rozmiar nietypowy łącznie 3,2 m- 28,64 zł, formatowanie i skład dużych wydruków 2,62 zł. Organ zatem w piśmie z dnia 23.11.2023r. stanowiącym powiadomienie odnośnie przyczyn powstania kosztów dodatkowych w sposób niewłaściwy przedstawił wysokość. Nadto zwrócenia uwagi wymaga, iż w skarżący nie domagał się udostępnienia żądanych materiałów w formie papierowej lecz w postaci elektronicznej stąd podanie wyceny sporządzenia ich kopii papierowej nie znajduje uzasadnienia w treści wniosku strony. Nie można także nie zauważyć, iż z pisma z dnia 23.11.2023r. nie wynika by organ nie dysponował urządzeniami technicznymi uniemożlwiającymi wykonanie elektronicznych wersji żądanych dokumentów albowiem w piśmie tym organ poinformował, iż nie dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi możliwie szybkie sporządzenie czytelnej dokumentacji elektronicznej całości materiałów. Organ ma prawo obciążać wnioskodawcę kosztami tylko wtedy, gdyby były to koszty związane z zakresem żądania strony podczas, gdy one takimi nie były, ponadto może żądać dodatkowych kosztów o ile takowe koszty występują i są dokładnie wyspecyfikowane jak np. koszty osobowe (koszty pracy) lub koszty rzeczowe (wartość materiałów lub też nośników informacji) jednak zawsze koszty te muszą być dokładnie określone w indywidualnej sprawie. Informacja w zakresie obowiązku uiszczenia opłaty za przekazanie żądanych dokumentów w formie elektronicznej wymogom tym zadość nie czyni. W sytuacji gdy wniosek dotyczył informacji wytwarzanej i gromadzonej przez Powiatowy Zarząd Dróg w Z., czyli działań zrealizowanych i zaplanowanych w przedmiocie organizacji ruchu na drodze [...] w 2023, dla której organ jest zarządcą i podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś żądana przez skarżącego we wniosku informacja stanowiła informację publiczną naruszającą z punktu widzenia wymogów stawianych przez cytowany art. 15 u.d.i.p., jest czynność organu wyrażona w piśmie z 23.11.2023r. dot. nałożenia dodatkowych kosztów. Jest ona także naruszająca zasady praworządności, zasady udzielania informacji . Zgodnie z art. 150 P.p.s.a. w sprawach skarg na akty i czynności niewymienione w art. 145-148 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę uchyla lub stwierdza bezskuteczność aktu lub czynności. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 150 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji. Stosownie do art. 152 § 1 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej (co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie). O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz J .M. kwotę 200 zł obejmującą wysokość uiszczonego wpisu sądowego od skargi.