III SA/Gl 1666/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia 23 września 2021 r. nr KT.PPR.B.5112.Dd17/21 w przedmiocie umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 23 września 2021 r. znak KT.PPR.B.5112.Dd17/21 Okręgowy Inspektor Pracy w Katowicach (dalej jako organ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. ,poz. 735 – dalej jako kpa) i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1251 – dalej jako ustawa o PIP) uchylił nakaz Inspektora Pracy (dalej jako organ I instancji) z 30 czerwca 2021 r. umieszczenia B. R. (dalej jako strona, skarżący) w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1924 – dalej jako ustawa o emeryturach pomostowych). Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Pismem z 10 sierpnia 2020 r. strona zwróciła się ze skargą wniesioną do Okręgowego Inspektoratu Pracy w Katowicach zgodnie z art. 41 ust.6 ustawy o emeryturach pomostowych wskazując, że pracodawca P. S.A we W. nie umieścił jego nazwiska w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych. Kontrolę przeprowadzono u ww. pracodawcy w okresie od 1 października 2020 r. do 8 czerwca 2021 r. Ustalono, że strona jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę od 1 stycznia 2016 r. do dnia zakończenia kontroli w pełnym wymiarze czasu pracy na stanowisku operatora urządzeń w pionie produkcji lokalizacja R.. Pracodawca realizując obowiązek prowadzenia wykazu stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnym charakterze, wynikający z art. 41 ust.4 pkt.1 ustawy o emeryturach pomostowych, ustalił wykaz prac o szczególnym charakterze na podstawie załącznika nr 2 pkt.13 i pkt 14 ustawy o emeryturach pomostowych, który jest załącznikiem nr 2 do regulaminu pracy. W § 5 ust.1 ww. wykazu ustalono, które prace zaliczane są do prac o szczególnym charakterze – m.in. w Pionie Usług: operator urządzeń lokalizacja m.in. R.. Na podstawie oceny powyższych warunków zakwalifikowano do prac o szczególnym charakterze prace wykonywane na stanowiskach pracy: operatora urządzeń, dyspozytora zmianowego, dotyczące bezpośredniej obsługi urządzeń związanych z magazynowaniem, odbiorem i podawaniem do/z procesu produkcyjnego popiołu i popioło/żużla, biomasy oraz węgla realizowane w pionie usług. W ocenie organu I instancji strona jest zatrudniona na stanowisku operatora urządzeń Pionie Produkcji i Utrzymania Składowisk i wykonuje prace o szczególnym charakterze. Zdaniem organu pracownik zamiennie i bezpośrednio steruje procesami technologicznymi (technicznymi) przy obsłudze szczegółowo opisanych w ocenie ryzyka zawodowego instalacji. W załączniku nr 1 do oceny ryzyka zawodowego na stanowisku pracy operator urządzeń wymieniono czynniki chemiczne stosowane przez pracodawcę, takie jak m.in. cement portlandzi, cement II AS 52,5 N, które posiadają właściwości niebezpieczne, hydrauliczne spoiwo drogowe oraz mieszanki również posiadające właściwości niebezpieczne. Procesy produkcyjne mogą spowodować awarię techniczną lub przemysłową. W wykazie prac o szczególnym charakterze ustalonym przez ww. pracodawcę uwzględniono, że stanowisko pracy operatora urządzeń jest zakwalifikowane jako praca o szczególnym charakterze. Oceniając pod względem prawnym ustalony stan faktyczny organ wskazał w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że merytoryczny spór pomiędzy pracownikiem, a pracodawcą w kwestii oceny charakteru pracy wykonywanej na danym stanowisku pracy, w szczególności, czy praca ta ma charakter pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze jest w zasadzie sporem z zakresu ubezpieczeń społecznych. Z jednej bowiem strony dotyczy obowiązków pracodawcy między innymi w postaci opłacania składek na FEP, a z drugiej strony uprawnień pracownika związanych z uzyskaniem prawa do emerytury pomostowej. Organy Państwowej Inspekcji Pracy, do których wpłynęła skarga pracownika składana w trybie art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych zobowiązane są do wszczęcia postępowania kontrolnego, które to postępowanie może zakończyć się wydaniem nakazu w trybie art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, lecz jedynie wówczas, gdy dane stanowisko pracy zostało przez płatnika składek umieszczone w ewidencji natomiast pracownik, który spełnia wszystkie przesłanki do objęcia go wpisem ze względu na właśnie zajmowane stanowisko, wpisem do takiej ewidencji nie został objęty. W sytuacji natomiast, gdy po przeprowadzeniu kontroli ustalono, że stanowisko na którym zatrudniony jest pracownik wnoszący skargę nie zostało przez płatnika składek na FEP zamieszczone w wykazie stanowisk pracy, na których wykonywana jest praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wówczas inspektor pracy winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ I instancji mimo takiego uzasadnienia stwierdził zasadność nakazania umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych. Odwołanie od nakazu wniósł pracodawca, a jego odwołanie doprowadziło do wydania decyzji uchylającej nakaz i umarzającej postępowanie. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 4 ustawy o emeryturach pomostowych płatnik składek (pracodawca) jest obowiązany prowadzić wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP. Stosownie do przepisu art. 41 ust. 6 powołanej ustawy w przypadku nieumieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, pracownikowi przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy. Kompetencje organów Państwowej Inspekcji Pracy w razie wniesienia skargi przez pracownika określa art. 11a ustawy o PIP, zgodnie z którym właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Jak wynika z powołanego przepisu, kompetencje organów Państwowej Inspekcji Pracy ograniczają się wyłącznie do kontroli ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których przewidziany jest obowiązek opłacania składek na FEP. Poza uprawnieniami organów Państwowej Inspekcji Pracy pozostaje natomiast kontrola wykazu stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Znajduje to potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądowym. Przykładowo, w uzasadnieniu do wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1969/10 (dostępnym w internetowej centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy inspekcji pracy nie mają prawnych podstaw do dokonywania wiążących ustaleń czy badań w zakresie wykazywania, czy określone stanowisko spełnia wymogi przewidziane przez ustawę o emeryturach pomostowych, by być umieszczone przez pracodawcę w rejestrze stanowisk prowadzonym w oparciu o przepis art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy. Organy inspekcji pracy nie są upoważnione do wydawania decyzji ingerujących w treść tego rejestru. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie podkreśla się, że wydanie przez organy Państwowej Inspekcji Pracy nakazu umieszczenia danego pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze możliwe jest jedynie wówczas, gdy dane stanowisko pracy zostało przez samego pracodawcę zaliczone do wykazu stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, natomiast pracownik zajmujący takie właśnie stanowisko nie został przez pracodawcę uwzględniony w stosownej ewidencji. W pozostałym bowiem zakresie ustawa o emeryturach pomostowych przyjęła zasadę właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz sądów powszechnych, co z kolei ogranicza zakres kompetencji Inspekcji Pracy. Organy Państwowej Inspekcji Pracy nie są właściwe do dokonywania kontroli wykazu stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Nie mogą więc dokonywać ustaleń, czy określone stanowisko pracy spełnia wymogi przewidziane przez ustawę o emeryturach pomostowych, by być umieszczone przez pracodawcę w wykazie stanowisk prowadzonym w oparciu o przepis art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych. Wobec powyższego postępowanie zainicjowane skargą pracownika, wniesioną na zasadzie art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych zakończyć się może wydaniem nakazu wpisu do ewidencji na podstawie art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy tylko wtedy, jeżeli dane stanowisko pracy zostało przez samego pracodawcę zaliczone do wykazu stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a pomimo to pracownik - spełniający wszystkie warunki do objęcia go obowiązkiem opłacania składek na FEP - nie został wciągnięty do ewidencji. W sytuacji, gdy stanowisko, na którym zatrudniony jest pracownik, nie zostało zaliczone przez pracodawcę albo uprawniony organ do stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, organ Państwowej Inspekcji Pracy powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. W postępowaniu kontrolnym zainicjowanym przez pracownika skargą na pracodawcę inspekcja nie może bowiem rozstrzygać o charakterze jego pracy i przesądzać o okolicznościach decydujących o objęciu pracownika obowiązkami wynikającymi z przepisów emerytalnych. Tymczasem z okazanego przez pracodawcę wykazu stanowisk pracy na których wykonywane są prace o szczególnym charakterze wynika, że do takich prac zaliczono prace wykonywane na stanowisku operatora urządzeń wyłącznie w Pionie Usług. Pracodawca dokonał zatem rozróżnienia pomiędzy operatorami urządzeń dla których miejscem wykonywania pracy jest Pion Produkcji i Utrzymania Składowisk oraz Pion Usług. Wobec powyższego jeżeli stanowisko, na którym jest zatrudniona jest strona, nie zostało przez pracodawcę zamieszczone w wykazie stanowisk pracy, o którym mowa w art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych, inspektor pracy nie jest uprawniony do dokonywania wiążących ustaleń czy badań w zakresie wykazywania, czy określone stanowisko spełnia wymogi przewidziane w ustawię o emeryturach pomostowych, jak również wydania decyzji ingerujących w treść tego rejestru. W skardze do tutejszego Sądu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że stanowisko pracy skarżącego nie zostało ujęte przez pracodawcę na liście, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 1 tej ustawy, - art. 3 ust. 1, 3 oraz 7 ustawy o emeryturach pomostowych, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że praca świadczona przez skarżącego nie jest pracą w szczególnych warunkach i w szczególnym charakterze, podczas gdy decydujący w sprawie jest charakter świadczonej pracy, a nie nazwa stanowiska pracy. Zarzucił nadto naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021, poz. 735 – dalej jako kpa) poprzez ich niezastosowanie i naruszenie istotnego interesu skarżącego, - art. 80 kpa poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na bezprawnym przyjęciu, że stanowisko pracy skarżącego nie zostało ujęte prze pracodawcę na liście, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych, podczas gdy sam pracodawca wskazał, że skarżący świadczy pracę w szczególnych warunkach i o szczególnym charakterze, - art. 8 kpa poprzez jego niezastosowanie, albowiem działanie organów powinno pogłębiać zaufanie obywateli do Państwa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Uzasadniając skargę skarżący podniósł, że pracodawca sporządził wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace o szczególnym charakterze. W wykazie tym wymieniono stanowisko operatora urządzeń z lokalizacją w R.. Praca świadczona przez skarżącego nie tylko wymaga wysokiej sprawności psychofizycznej, ale także przy jej wykonywaniu istnieje styczność z materiałami rakotwórczymi, w tym krzemionką krystaliczną zwłókniającą tkanki płucne. W jego ocenie o umieszczeniu jego nazwiska w ewidencji nie powinna decydować nazwa stanowiska pracy, ale charakter i warunki jej wykonywania. Sam pracodawca zresztą sam potwierdził, że skarżący wykonuje prace o szczególnym charakterze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ppsa). Sąd w pełni podziela ustalenia faktyczne poczynione przez organ i przyjmuje je za własne. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących uchybienia przepisom postępowania dotyczącym gromadzenia i oceny materiału dowodowego podnieść należy, że są one niezasadne. Skarżący bowiem wywodził, że jego stanowisko pracy operatora urządzeń zostało umieszczone w wykazie stanowisk pracy, na których są wykonywane prace o szczególnym charakterze. Co za tym idzie – organy PIP winny nakazać pracodawcy umieszczenie jego nazwiska w tym wykazie. Jednak analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że pracodawca skarżącego prowadzi dwa wykazy: Wykaz prac w warunkach szkodliwych i uciążliwych oraz Wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace o szczególnym charakterze. Stanowisko pracy skarżącego - operator urządzeń – Produkcja, znajduje się w wykazie prac w warunkach szkodliwych. Nie ma natomiast tego stanowiska w wykazie stanowisk pracy, na których są wykonywane prace o szczególnym charakterze. W tym wykazie jest stanowisko operatora urządzeń, lecz w dziale Usług. Ustawodawca w przepisie art. 41 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o emeryturach pomostowych nałożył na pracodawcę obowiązek prowadzenia wykazu stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP. Z obowiązkiem prowadzenia tej ewidencji powiązana jest kompetencja Państwowej Inspekcji Pracy wynikająca z art. 11a ustawy o PIP, zgodnie z którym właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Z przepisów tych wynika, że PIP mogłaby nakazać umieszczenie nazwiska strony w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wyłącznie wtedy, gdyby stanowisko pracy, na którym pracownik wykonuje pracę znajdowało się już w sporządzonym przez pracodawcę wykazie. Postępowanie zainicjowane skargą pracownika, wniesioną na zasadzie art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych zakończyć się może wydaniem nakazu wpisu do ewidencji na podstawie art. 11a ustawy o PIP tylko wtedy, jeżeli dane stanowisko pracy zostało przez samego pracodawcę zaliczone do wykazu stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a pomimo to pracownik - spełniający wszystkie warunki do objęcia go obowiązkiem opłacania składek na FEP - nie został wciągnięty do ewidencji. Nakaz taki może również być wydany, jeżeli w wyniku decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalone zostanie, że pracownik zatrudniony na danym stanowisku spełnia warunki do objęcia go systemem emerytur pomostowych, co rodzi po stronie pracodawcy (płatnika) obowiązek uiszczania składek na FEP. W sytuacji, gdy stanowisko, na którym zatrudniony jest pracownik, nie zostało zaliczone przez pracodawcę do stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, organ Państwowej Inspekcji Pracy powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Nakazanie wpisania do ewidencji pracownika świadczącego pracę na stanowisku niezaliczonym do wykazu stanowisk, o jakim mowa w art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych, byłoby w istocie wiążącym ustalaniem, czy określone stanowisko (zajmowane przez danego pracownika) spełnia wymogi przewidziane w ustawie o emeryturach pomostowych. Tymczasem do dokonywania tego rodzaju ustaleń (jakie stanowiska spełniają warunki ustawy o emeryturach pomostowych) organy inspekcji pracy nie są umocowane (por. wyrok NSA z 26 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2377/13; wyrok NSA z 27 października 2015 r., sygn. akt I OSK 920/14; wyrok NSA z 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 238/13; wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1684/14). Należy bowiem pamiętać, że to pracodawca określa wykaz stanowisk pracy, na których - w jego zakładzie pracy - wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Zatem pracodawca (płatnik składek), tworząc przedmiotowy wykaz, jest uprawniony do kwalifikowania danego rodzaju pracy jako wykonywanej w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Z powyższego wynika, że organy inspekcji pracy - otrzymawszy skargę pracownika złożoną w oparciu o art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych - zobowiązane są prowadzić postępowanie kontrolne na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 9a ustawy o PIP. Postępowanie to może zakończyć się wydaniem, na podstawie art. 11a ustawy o PIP, nakazu o wpisaniu konkretnego pracownika do ewidencji, jeżeli dane stanowisko pracy zostało przez samego pracodawcę zaliczone do wykazu stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a pomimo to pracownik - spełniający wszystkie warunki do objęcia go obowiązkiem opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych - nie został umieszczony w ewidencji. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest już pogląd, zgodnie z którym oceniając przedmiotowy zakres stosowania nakazów unormowanych w art. 11a ustawy o PIP, należy mieć również na uwadze zawarte w ustawie o emeryturach pomostowych regulacje określające zakres kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz sądów powszechnych w sprawach ubezpieczeń społecznych, w tym i emerytur pomostowych. Takie regulacje w sposób oczywisty ograniczają bowiem zakres właściwości organów Państwowej Inspekcji Pracy do spraw, w których kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna. W razie pojawiających się w tym zakresie zastrzeżeń właściwym do rozstrzygnięcia sporu nie jest organ Państwowej Inspekcji Pracy, lecz Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a następnie sąd powszechny (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3282/21). Mając na uwadze powyższe organ uchylając nakaz umieszczenia strony w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze postąpił prawidłowo. Skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.