III SA/Gl 169/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, po rozpoznaniu na w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. D., T. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obrotu alkoholami oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej Kolegium lub organ odwoławczy) po rozpatrzeniu zażalenia T. D. oraz M. D. (odtąd skarżący lub wnioskodawcy), utrzymało w mocy postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiazywania Problemów Alkoholowych w T. (odtąd Komisja lub organ I instancji) z dnia [...] r. nr [...] , negatywnie opiniującej wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Postanowienie organu I instancji wydane zostało na podstawie art 106, 123 i 124 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, odtąd k.p.a.) oraz art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm. odtąd u.w.t.), a także § 1 ust. 2 uchwały nr XI/135/15 Rady Miasta T. z dnia 28 maja 2015 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta T. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Śl z 2015 r., poz. 3162, odtąd uchwała z 28 maja 2015 r.) . Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Wnioskodawcy prowadzą działalność gospodarczą pod nazwą "A "w T. przy ulicy [...] . Pismem z [...] r. zwrócili się z wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż we wspomnianej placówce napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży o zawartości alkoholu do 4.5% oraz piwa, od 4,5 % do 18 % oraz powyżej 18 % w związku z wygaśnięciem poprzednio udzielonego zezwolenia. W dniu [...] r. pracownicy Urzędu Miasta T. w obecności T. D. dokonali pomiaru odległości od sklepu do wejścia na teren Szkoły Podstawowej nr 6 w T. (odtąd szkoła) położonej przy ulicy [...] . Na mocy pomiaru ustalono, że odległość wynosi 25 m. Postanowieniem z [...] r. Komisja zaopiniowała wniosek negatywnie, z powołaniem na § 1 ust. 2 uchwały z 28 maja 2015 r. To postanowienie zostało przez wnioskodawców zaskarżone do Kolegium, które postanowieniem z 13 maja 2016 r. uchyliło postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż stwierdziło konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, z uwagi na niekompletny materiał dowodowy w sprawie, w szczególności zwrócono uwagę na brak dokumentów stwierdzających sposób dokonanego pomiaru. Wobec powyższego w dniu 17 czerwca 2016 r. w obecności obojga wnioskodawców ponownie dokonano pomiaru odległości między placówką a szkołą. Ustalono, że odległość od wyjścia z placówki do wejścia na teren szkoły wynosi 24,8 m. Na prośbę wnioskodawców zmierzono także odległość od wyjścia ze sklepu do drzwi budynku szkoły i ustalono ją na 50,7 m. Wnioskodawcy w piśmie z [...] r. przedstawili końcowe stanowisko w sprawie uznając, że miarodajna powinna być odległość do drzwi budynku szkoły a nie do furtki placu szkolnego. Postanowieniem z [...] r. Komisja ponownie zaopiniowała wniosek stron negatywnie. Również to postanowienie zostało zaskarżone a Kolegium postanowieniem z [...] r. uchyliło ww. akt w całości. Sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, gdyż zwrócono uwagę na niewłaściwe określenie strony (nazwa sklepu zamiast nazwisk wnioskodawców) i nieprecyzyjne wskazanie przedmiotu sprawy (wygaśnięcie terminu ważności). Ponadto zwrócono uwagę, że w części rozstrzygającej Komisja nie odniosła się wprost do kwestii należącego do wnioskodawców sklepu ogólnospożywczego a negatywną opinię można wywieść dopiero z treści uzasadnienia. W ocenie organu odwoławczego tego typu braki wpłynęły na treść rozstrzygnięcia i winny skutkować koniecznością ponownego wydania postanowienia, W tym stanie rzeczy, w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku, wydane zostało opisane na wstępie postanowienie z [...] r. negatywnie opiniujące żądanie strony o przedłużenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Komisja podtrzymała bowiem stanowisko, że teren obiektu chronionego, którym jest Szkoła Podstawowa nr [...] w T. wynosi 24,8 m zamiast określonych uchwałą z 28 maja 2015 r. 50 m. Wnioskodawcy złożyli zażalenie na to postanowienie. Zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść postanowienia a to: -art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronom możliwości udziału w posiedzeniu komisji a także wydanie postanowienia bez wyznaczenia stronie terminu do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenia się co do jego treści; -art. 124 § 2 k.p.a. poprzez sporządzenia uzasadnienia, z którego nie wynika, dlaczego za podstawę przyjęto odległość do furtki szkoły a nie do drzwi budynku szkolnego. Zarzucono także, iż przyjęcie za podstawę negatywnej opinii odległości do furtki szkoły zamiast odległości do drzwi budynku szkolnego narusza prawo materialne, tj. art. 8 k.p.a. i § 1 ust. 2 oraz § 2 uchwały z 28 maja 2015 r. w zw. z art. 12 ust. 2 u.w.t. W uzasadnieniu zażalenia zwrócono uwagę, że § 1 ust. 2 uchwały z 28 maja 2015 r. zbieżny jest co do wskazanej odległości od obiektu chronionego z uchyloną przezeń uchwałą nr [...] Rady Miasta T. z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta T. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Śl .z 2010 r. Nr 132, poz. 2191, odtąd uchwała z 24 czerwca 2010 r.) i poprzedni wniosek został w analogicznym stanie faktycznym zaopiniowany pozytywnie. Niekorzystna dla strony zmiana sposobu liczenia odległości pomimo braku zmiany normy prawnej narusza, w ocenie wnioskodawców, zasadę zaufania obywatela do państwa określoną w art. 8 k.p.a. W tym stanie rzeczy Kolegium postanowieniem z [...] r. utrzymało postanowienie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu swojego stanowiska zwróciło uwagę, że uchwała z 24 czerwca 2010 r. nie określiła sposobu liczenia odległości od punktu sprzedaży do obiektu chronionego, co zostało zawarte dopiero w uchwale z 28 maja 2015 r. W oparciu o tę ostatnią uchwałę organ odwoławczy wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem miejsca chronionego i wskazał, że odległość prowadzonego punktu sprzedaży alkoholu winna być liczona od wejścia na teren obiektu chronionego a nie do budynku. Postanowienie Kolegium zostało przez pełnomocnika wnioskodawców zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze ponownie zarzucono naruszenie art. 8 i 10 § 1 k.p.a., § 1 ust. 2 i § 2 uchwały z 28 maja 2015 r. w zw. z art. 12 ust. 2 u.w.t. Uzasadnienie skargi powtarza argumenty z zażalenia akcentując fakt, iż wątpliwości w sprawie winny być rozstrzygane na korzyść strony wnioskującej. Podniesiono także, że strony zostały pozbawione możliwości czynnego udziału w postępowaniu, albowiem zaniechano powtórzenia czynności dowodowej w postaci pomiaru odległości a stronie uniemożliwiono czynny udział w postępowaniu wydając postanowienie wkrótce po zwrocie akt przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne oraz m.in. postanowienia, na które służy zażalenie. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Nadto sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 12 ust. 2 u.w.t. rada gminy ustala, w drodze uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W wykonaniu tego przepisu Rada Miasta T. podjęła uchwałę w dniu 28 maja 2015 r., obowiązującą od 26 czerwca 2015 r, która uchyliła wcześniejszą uchwałę z 24 czerwca 2010 r. Zgodnie z § 1 ust. 2 uchwały miejsca sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie miasta T. nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 50 m od obiektów chronionych, którymi są m.in. szkoły podstawowe. W tym zakresie przepis ten zawiera normę zbieżną z § 1 ust. 2 uchwały z 24 czerwca 2010 r. Jednocześnie jednak § 2 uchwały z 28 maja 2015 r. definiuje odległość wymienioną w § 1 ust. 2 jako dystans, jaki należy pokonać od wyjścia bezpośrednio z punktu sprzedaży alkoholu do najbliższego mu wejścia na teren obiektu chronionego, mierzony wzdłuż linii wyznaczającej (na dzień wydania zezwolenia) najkrótszą drogę przebiegającą publicznymi ciągami komunikacyjnymi dla pieszych uczestników ruchu drogowego, pokonywaną zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy – Prawo o ruchu drogowym z uwzględnieniem zakazów wynikających z obowiązujących przepisów prawa. W sprawie bezsporna jest metoda pomiaru a także ustalone w jego wyniku odległości. Spór w niniejszej sprawie natomiast dotyczy punktu końcowego tej odległości, według strony są to drzwi budynku szkolnego, według organów obu instancji furtka placu szkolnego. Wprawdzie ani u.w.t. ani uchwałą z 28 maja 2015 r. nie zawierają definicji pojęcia "teren obiektu chronionego". Należy jednak zwrócić uwagę, że obszar szkoły obejmuje nie tylko sam budynek szkolny, ale również teren przyległy obejmujący boisko szkolne czy inne obiekty, związane z funkcjonowaniem tej placówki. Teren ten zwykle jest odgrodzony od zewnętrznego otoczenia, oddany do wyłącznej dyspozycji placówki oświatowej i wykorzystywany przez nią w celach rekreacyjnych lub oświatowych (np. do zajęć wychowania fizycznego). W sytuacji braku legalnego pojęcia definicji słowa "teren" należy odwołać się do języka potocznego. I tak np. Słownik wyrazów bliskoznacznych (PWN, rok wydania 2010) słowo "teren" łączy ze słowami "obszar, obręb strefa, zona, terytorium, powierzchnia". Z całą pewnością słowo to nie jest tożsame z pojęciem budynku, który jednoznacznie definiuje ustawa o prawie budowlanym. Wprawdzie Rada Miasta T. mogła w uchwale przyjąć za punkt końcowy wymaganej odległości drzwi do budynku szkolnego, ale tego nie uczyniła ustalając w § 2 uchwały, że punktem końcowym winno być najbliższe w stosunku do punktu sprzedaży wejście na teren obiektu chronionego; w tym wypadku jest to furtka na plac szkolny. Przy czym, co należy podkreślić skarżący nie zakwestionowali przyjętego sposobu miary (wzdłuż publicznych ciągów komunikacyjnych). Oznacza to zatem, że interpretacja organów administracyjnych obu instancji jest poprawna, a stanowisko strony (przedstawione kolejno w piśmie z 20 czerwca 2016 r., zażaleniu i skardze) błędne. Sąd nie podziela przy tym poglądu strony, jakoby należało się odwołać do legalnej definicji najbliższej okolicy punktu sprzedaży zawartej w art. 21 ust. 1 pkt 1 u.w.t., albowiem pojęcie to odnosi się wyłącznie do normy zawartej w art. 18 ust. 10 pkt 3 u.w.t., nie ma natomiast nic wspólnego z kwestią odległości punktu sprzedaży od obiektów chronionych, albowiem kwestia ta została, na mocy art. 12 ust. 2 u.w.t. pozostawiona do dyspozycji organów stanowiących samorządu terytorialnego. Niezależnie od wykładni językowej zwrócić należy posiłkowo uwagę, że art. 14 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zabrania sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół. Ponieważ celem tego przepisu jest wychowanie dzieci i młodzieży w trzeźwości, za niedopuszczalną – z punktu widzenia wykładni funkcjonalnej - uznać należałoby interpretację, że dotyczy on tylko budynku szkolnego, a w konsekwencji pozwala na sprzedaż, podawania i spożywanie napojów alkoholowych na terenie szkolnego placu. Z tych to względów zarzut naruszenia § 1 ust. 2 i § 2 w uchwały z 2015r. w zw. z art. 12 ust. 2 u.w.t. uznać należy za niezasadny. Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów, dotyczących w swej istocie naruszenia prawa procesowego. W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Przepis ten nakłada na organy administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budujący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W rozpoznawanej sprawie jest prawdą, że skarżący ubiegali się o przedłużenie istniejącego zezwolenia. Jest prawdą też, że nie zmienił się stan faktyczny sprawy, tj. lokalizacja punktu sprzedaży i szkoły. Nie zmieniła się także wymagana odległość punktów sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych wynosząca zgodnie z obiema uchwałami Rady Miasta T. 50 metrów. Należy jednak podkreślić, że uchwała z 28 maja 2015 r. doprecyzowała normę w stosunku do uchwały z 24 czerwca 2010 r. wskazując na punkt początkowy, punkt końcowy i sposób pomiaru. O ile więc uchwała z 24 czerwca 2010 r. dawała organom administracji spory luz interpretacyjny, to uchwała z 28 maja 2015 r. usunęła wątpliwości w tym zakresie. Wbrew twierdzeniom skargi § 2 uchwały z 28 maja 2015 r. dokonał zmiany stanu prawnego. W przypadku bowiem uchwały z 24 czerwca 2010 r. wątpliwości interpretacyjne pozwalały przyjąć rozwiązanie korzystne dla wnioskodawców, jednak po wejściu w życie uchwały z 28 maja 2015 r. było to niemożliwe. Niewątpliwie sprzecznym z zasadą zaufania obywateli do władzy publicznej byłoby wydanie rozstrzygnięcia o odmiennej treści w analogicznym stanie prawnym, jednak tej analogii, jak wykazano powyżej, w sprawie nie ma, wobec innych regulacji dotyczących ustalenia odległości w nowej uchwale z 28 maja 2015 r. Wreszcie organy administracyjne nie naruszyły art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej mają obowiązek zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się do zebranych materiałów i dowodów oraz do złożonych żądań. W przedmiotowej sprawie skarżący wzięli udział w pomiarze odległości przeprowadzonym w dniu 17 czerwca 2016 r., przy czym, co należy podkreślić, w celu umożliwienia wzięcia udziału obojgu wnioskodawcom, dokonano przesunięcia terminu tej czynności dowodowej. Wyznaczono także wnioskodawcom 14- dniowy termin na zajęcie stanowiska, z którego to prawa strona skorzystała wnosząc swoje uwagi w piśmie z 21 czerwca 2016 r. Postanowienie zostało wydane po upływie wyznaczonego stronie terminu, tj. w dniu 5 lipca 2016 r. Zostało ono później uchylone i wprawdzie kolejne postanowienie organ I instancji wydał, jak zauważono w zażaleniu w 8 dni po postanowieniu organu odwoławczego, nie było jednak potrzeby ponownego zasięgania opinii strony ani prowadzenia postępowania dowodowego od początku, w sytuacji, gdy przyczyną uchylenia postanowienia z 5 lipca 2016 r. były wyłącznie nieprawidłowości w określeniu podmiotu i przedmiotu sprawy. Te nieprawidłowości zostały usunięte w postanowieniu z 4 października 2016 r., a postanowienie to wydano w oparciu o taki sam materiał dowodowy, gdyż nie było potrzeby jego uzupełnienia. Wobec powyższego, w sytuacji braku podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia Sąd, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.