III SA/Gl 1704/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Regionalnego Funduszu Gospodarczego S.A z siedzibą w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...]r. nr [...] Regionalny Fundusz Gospodarczy S.A. w C. po rozpatrzeniu wniosku skarżącego P. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z [...]r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W jej uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z 28.08.2021 r. doręczonym Regionalnemu Funduszowi Gospodarczemu S.A. w C. w tym samym dniu za pośrednictwem poczty elektronicznej, skarżący, działając jako dziennikarz, zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej. Wniósł o przesłanie wszystkich faktur wystawionych przez firmę A Sp. z o.o. od 1.01.2021 r. do dnia odpowiedzi na ten wniosek. Organ – adresat wniosku decyzją nr [...] z [...]r. odmówił udostępnienia informacji publicznej powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazując, iż informacje żądane we wniosku są objęte ochroną z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Decyzja doręczona została stronie 10.09.2021 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej. W tym samym dniu skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że organ wadliwie uznał, iż informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym stwierdzono, że dostęp do informacji publicznej dotyczy nie tylko elementów czynności administracyjnych, lecz również sfery cywilnoprawnej podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji. Decyzją nr [...] z [...]r., doręczoną elektronicznie skarżącemu w tym samym dniu adresat wniosku utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podniósł, że nie jest spornym, iż jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej nie tylko z zakresu sfery administracyjnej swojej działalności, lecz także ze sfery prawa cywilnego. Uznaje zatem co do zasady obowiązek udzielania informacji ze sfery cywilnoprawnej i w tym zakresie w pełni podziela stanowisko wnioskodawcy. Jednak prawo do informacji z tego zakresu, mimo tego, że organ jest zobowiązany do udzielania odpowiedzi zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5) ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególnych przypadkach przewidzianych w art. 5 ust. 2 ww. ustawy, może podlegać ograniczeniu i obowiązek udostępnienia tych informacji może zostać wyłączony. Spółka przytoczyła podstawę prawną odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z konkretnymi zapisami obowiązującej Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (zakres formalny) oraz zakres danych podlegających ochronie. Były to dane w postaci oznaczenia stron umów, essentialia i accidentalia negoti, warunki sprzedaży i poziom cen (zakres materialny). Wnioskodawca we wniosku precyzyjnie oznaczył dane, o które wnosi, co do których w wyniku badania dokumentacji organ stwierdził, że pokrywają się z zakresem szczegółowo określonym w ww. Procedurze. Organ dokonał konfrontacji treści wniosku obejmującego udostępnienie danych w zakresie: a) podmiotu, na rzecz którego poczyniono wydatek, b) kwoty wydatku, c) daty wydatku, d) celu (przedmiotu), na jaki został poczyniony wydatek. Informacje te zawarte są m.in. w dokumentach księgowych w postaci faktur, o których udostępnienie wniósł skarżący. Określają one strony umowy, jej przedmiot i warunki finansowe realizacji umowy. W wyniku porównania stwierdził, że dane te pokrywają się z treścią pkt 4 a)-e), pkt 5 i 6 Załącznika nr 1 do Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, a także treścią wnioskowanych dokumentów, w wyniku czego ustalił, że dane objęte wnioskiem nie mogą zostać udostępnione w przypadku każdego partykularnego dokumentu (faktury), jako transakcji związanej z wydatkowaniem środków. Organ stwierdził, że prawidłowo ustalił, że dane i dokumenty objęte wnioskiem są danymi i dokumentami, co do których podjęto działania zmierzające do ich ochrony poprzez objęcie ich tajemnicą przedsiębiorcy. Powołał się na wyrok z 20.12. 2016 r. sygn. II SA/Kr 1173/16. W konkluzji adresat wniosku podzielił stanowisko odwołującego co do zasady i stwierdził, że dane objęte wnioskiem kwalifikują się do danych podlegających przepisom ww. ustawy, jednak ich udostępnienie podlega ograniczeniu na mocy przepisu szczególnego w postaci art. 5 ust. 2 ww. ustawy. W skardze na tę decyzję wnioskodawca zarzucił jej naruszenie art. 5 ust. 2 udip poprzez ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy bez wykazania, że doszło do spełnienia formalnego i materialnego aspektu takiej tajemnicy. W związku z tym zarzutem, wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, zobowiązanie organu do udostępnienia informacji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że przywoływanie się przez organ na tajemnicę przedsiębiorcy jest bezzasadne. Na definicję takiej tajemnicy składa się aspekt formalny i materialny. Pierwszy z nich oznacza, że przedsiębiorca wyraził wolę utajnienia danych technicznych lub handlowych. Druga, materialna, dotyczy danych o charakterze technicznym lub handlowym, których ujawnienie mogłoby pogorszyć położenie przedsiębiorcy na rynku. Stwierdził, że wola przedsiębiorcy nakładającego klauzulę poufności na cały pakiet informacji nie jest decydująca. Istnienie tajemnicy musi być w każdym przypadku rzeczywiste i niewątpliwe. Natomiast organ nie wykazał, aby doszło do podjęcia działań potwierdzających spełnienie aspektu formalnego. Samo przyjęcie określonej procedury o charakterze ogólnym i nie odnoszącej się do konkretnego wniosku nie stanowi spełnienia warunku formalnego. Organ nie może ograniczyć się do blankietowego wyłączenia określonych informacji. Zdaniem strony organ nie przedstawił też argumentacji, z której wynikałoby, że dana informacja spełnia aspekt materialny. Organ nie wyjaśnia z jakiej przyczyny te konkretne informacje mogą wpłynąć na pozycję gospodarczą podmiotu. Np. kwota wydatku będąca przedmiotem wniosku nie jest informacją technologiczną, nie zdradza też strategii gospodarczej czy rynkowej; nie może zatem prowadzić do naruszenia interesów przedsiębiorcy, podobnie jak ujawnienie daty wydatku. Ograniczenie prawa do informacji publicznej uznał zatem za bezzasadne. W odpowiedzi na skargę adresat wniosku podniósł, że zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 2) ustawy z 16.12.2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1933. - dalej uzzmp): "3. Państwową osobą prawną jest także: (...) 2) spółka, której akcjonariuszami są wyłącznie Skarb Państwa lub inne państwowe osoby prawne. " Zgodnie z treścią art. 4 ustęp 1 uzzmp : "Mienie państwowe służy wykonywaniu zadań publicznych." Przy czym zgodnie z treścią art. 3 ustęp 4 uzzmp: 4. Przepisów ustawy dotyczących państwowych osób prawnych nie stosuje się do spółek z wyjątkiem przepisów dotyczących przekazania jednoosobowym spółkom Skarbu Państwa wykonywania praw z akcji należących do Skarbu Państwa oraz wykonywania przez te spółki praw z akcji należących do Skarbu Państwa, w tym zbywania akcji lub praw z akcji należących do Skarbu Państwa." W oparciu o przytoczony przepis stwierdził, że jako spółka prawa handlowego w której 100 % akcji posiada Skarb Państwa, nie dysponuje mieniem służącym do wykonywania zadań publicznych, albowiem do spółek takich zgodnie z art. 3 ust. 4 uzzmp nie stosuje się przepisów ustawy tj. również art. 4 ust. 1 wskazującego cele, jakie należy realizować w oparciu o mienie będące w dyspozycji spółki. Nie jest zatem zobowiązana do udzielania informacji, gdyż nie jest to informacja o sprawach publicznych. Warunki wskazanych umów zarówno co do wolumenu sprzedaży, przedmiotu umowy, warunków finansowych stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na konieczność ochrony strategii i wyników negocjacji przy zawieraniu umów z podmiotami trzecimi. Dane te mogą być i są istotne w celu określania kosztów poszczególnych działań organu na rynku (w przypadku wydatków na rzecz takich podmiotów, jakim był podmiot objęty wnioskiem o udzielenie informacji publicznej). Dane te w sposób nieuzasadniony mogłyby stanowić podstawę do dokonywania przez wnioskodawcę analiz dot. kosztów i warunków zawierania umów przez organ, w tym wynegocjowanych rabatów, stanowiących koszty poszczególnych działań inwestycyjnych (działania reklamowe). Ponadto dane te mogą stanowić podstawę do prowadzenia negocjacji z adresatem wniosku przez samego wnioskującego, albowiem działa on na tym samym rynku co podmiot, który został wskazany we wniosku o udzielenie informacji publicznej. Jest to tym bardziej uzasadnione faktem, że wnioskodawca zwrócił się o udzielenie informacji dot. essentialia negotii umów dotyczących większej liczby podmiotów, z którymi konkuruje on na rynku, a które to wnioski rozpatrywane były w odrębnych postępowaniach. Wskazane dane są zatem istotne z punktu widzenia organu jako niezbędne do ochrony marginesu negocjacyjnego, stosowanego w kontraktach z podmiotami lokalnymi publikującymi treści reklamowe. Organ dokonał zatem oceny proporcjonalności objęcia wskazanych danych ochroną w stosunku do zasady jawności. Organ posiada przymiot państwowej osoby prawnej, jednak art. 5 ust. 2 udip nie bez przyczyny pozwala podmiotom takim jak spółki skarbu państwa, na ochronę danych, nieobjętych obowiązkami wynikającymi z prawa zamówień publicznych, albowiem upublicznianie takich danych stanowiłoby o możliwości powstania ryzyk związanych z naruszeniem przewagi konkurencyjnej lub ujawnianiem danych związanych z polityką cenową ustalającą za jakie kwoty organ jest skłonny zawierać umowy o określonej treści. W piśmie z 20 stycznia 2022r. skarżący stwierdził, że rozważania organu odnośnie funkcjonowania państwowych osób prawnych nie mają znaczenia, bo fakt, że Skarb Państwa posiada 100% akcji spółki wystarczy do uznania, że informacje o jej majątku stanowią informację publiczną. Podniósł też, że samo przyjęcie określonych procedur nie może świadczyć o spełnieniu formalnego aspektu tajemnicy przedsiębiorcy. Skoro tajemnica są objęte określone informacje, to organ powinien wykazać, że podjął działania względem tych właśnie informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Sprawy dot. informacji publicznej w dniu złożenia zapytania regulowała ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 2176 – zwana dalej "udip"). Przy rozpoznawaniu spraw, których przedmiotem jest informacja publiczna na wstępie rozważenia wymagają dwie kwestie: podmiotowa – czy adresat żądania jest właściwy w sprawie jej udostępnienia w myśl udip i przedmiotowa – czy żądana informacja stanowi informację publiczną, o której mowa w powołanej wyżej ustawie. W kwestii podmiotowej zauważyć przyjdzie, że organ nie negował, że co do zasady jest zobowiązany do udzielania informacji z zakresu informacji publicznej i – zdaniem Sądu – jest to stanowisko prawidłowe. W decyzji drugoinstancyjnej stwierdził bowiem wprost, że "nie jest spornym, że (...) jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej nie tylko z zakresu sfery administracyjnej swojej działalności, lecz także ze sfery prawa cywilnego". W odpowiedzi na skargę organ przytoczył art. 3 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy z 16.12.2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1933 - dalej ustawa o zasadach ...). Z art. 3 ust. 4 ustawy o zasadach ... w brzmieniu: "Przepisów ustawy dotyczących państwowych osób prawnych nie stosuje się do spółek (...)" organ wywiódł, że nie dysponuje mieniem służącym do wykonywania zadań publicznych, albowiem nie stosuje się co do niego także art. 4 ust. 1 wskazującego, że mienie państwowe służy realizacji zadań publicznych. Zgodnie jednak z art. 4 ust. 1 pkt 4 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Biorąc pod uwagę, że organ jest spółką prawa handlowego, a więc osobą prawną, której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy KRS, z pewnością należy do podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji na podstawie powołanego wyżej przepisu udip niezależnie od zadań realizowanych w oparciu o powierzone jej mienie. Spełnione zostało zatem kryterium podmiotowe. Analizy wymaga zatem, czy została spełniona także przesłanka przedmiotowa, tj. czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeśli tak, to czy na przeszkodzie jej ujawnieniu nie stoi ograniczenie prawa do informacji, przewidziane w samej udip, takie jak konieczność ochrony informacji niejawnych czy innych tajemnic ustawowo chronionych albo konieczność zachowania tajemnicy przedsiębiorcy czy prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 1 – 2b udip). W tej kwestii zauważyć należy, że ustawa reguluje zasady dostępu do informacji czyli wiedzy o faktach, procesach, zdarzeniach, co wynika zarówno z tytułu ustawy, jak i jej art. 6 ust. 1 wymieniającego przykładowo, co jest taką informacją w rozumieniu ustawy. I tak, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 udip udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, pkt 2 – o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, pkt 3 - o zasadach ich funkcjonowania, pkt 4 – danych publicznych, pkt 5 - majątku publicznym. Jedyny wyjątek przewidziany jest w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), gdzie ustawa stanowi, że ujawnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, - dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, - treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. Z powyższego wynika, że tylko w przypadku ww. dokumentów urzędowych ujawnieniu podlega nie tylko treść takich dokumentów, czyli zawarta w nich informacja, ale także ich postać, forma, w jakiej wiadomości te zostały utrwalone. W art. 6 ust. 2 udip zawiera definicję dokumentu urzędowego, którym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Odnosząc cytowane regulacje do stanu faktycznego sprawy zauważyć przyjdzie, że skarżący nie żądał informacji o podmiotach, z jakimi organ zawarł umowy (bo interesowała go konkretna wskazana we wniosku spółka) lub kwotach, na jakie umowy te opiewają ani ich zakresie rzeczowym, lecz dokumentów - wystawionych w związku z tym faktur. W tym zakresie zauważyć należy, że faktura jest dowodem księgowym i nie mieści się w definicji dokumentu urzędowego w znaczeniu przyjętym w udip, organ nie miał zatem obowiązku jej przekazania niezależnie nawet od tego, czy skutecznie objął ją klauzulą poufności z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Po wtóre, organ w związku z zakupem stwierdzonych nimi usług i ich wystawieniem z pewnością przyjął je do swych rozliczeń podatkowych. W takim razie winien nimi dysponować na potrzeby kontroli podatkowej lub skarbowej i nie może ich przekazywać poza swą siedzibę; wyjątkiem może być jedynie podmiot prowadzący obsługę księgową organu. Powyższe prowadzi do wniosku, że co prawda doszło do naruszenia przepisów udip wskutek błędnego zastosowania art. 5 ust. 2 udip, jednak naruszenie to nie miało to wpływu na wynik sprawy, gdyż organ i tak nie miał obowiązku udostępnienia żądanych dokumentów. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 329) sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W takim zaś razie skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.