III SA/Gl 1732/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy K. na pismo Wojewody Ś. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie dotacji oraz subwencji z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej kwotę [...] ([...]) zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. W piśmie z dnia [...] r., znak [...], Minister Finansów zawarł swoje stanowisko w kwestii finansowania z budżetu państwa w 2011 r. wypłat zasiłków stałych z pomocy społecznej oraz składek na ubezpieczenia zdrowotne w świetle postanowień art. 128 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Ustalono mianowicie, że gminie przysługuje dotacja na wypłatę zasiłków stałych i opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 80 % kosztów realizacji zadań, zamiast w wysokości 100 % realizacji tych zadań. Pismo to zostało przekazane dyrektorom wydziałów polityki społecznej urzędów wojewódzkich przez dyrektora Departamentu Pomocy i Integracji Społecznej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. W związku z przekazaniem tego pisma, Urząd Miasta K. pismem z dnia [...] r., nr [...] wezwał Wojewodę Ś. do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na to wezwanie Wojewoda Ś. poinformował Prezydenta Miasta K., że nie doszło do naruszenia prawa, a działanie w zakresie udzielenia dotacji na wymienione zadania podejmowane są w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy ustawy o finansach publicznych. W tym stanie rzeczy, Gmina K., działając przez pełnomocnika procesowego, wniosła do tutejszego Sądu skargę na "rozstrzygnięcie Wojewody Ś. z dnia [...]r.". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Jest to katalog zamknięty aktów, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zatem istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zaskarżone w niniejszej sprawie pismo, w ocenie skarżącej Wojewody Ś., przekazujące do wiadomości Prezydentów, Burmistrzów Miast oraz Wójtów Gmin województwa ś. stanowisko Ministra Finansów wyrażone w jego piśmie z dnia [...] r., znak [...], a dotyczące finansowania z budżetu państwa w 2011 r. wypłat zasiłków stałych oraz opłacania składek na ubezpieczenie społeczne określonych w przepisach oświadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, który podlegałby kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy w tym miejscu podkreślić, że w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą spełniać łącznie następujące warunki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, d) dotyczą obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, są skierowane do indywidualnych podmiotów, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Analizując powyższe warunki należy stwierdzić, że najwięcej trudności budzi ustalenie jak należy rozumieć użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sformułowanie "dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa". Zasadniczo przyjmuje się, że akt dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa jeżeli ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) określone uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć silny związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowo-administracyjne", WP LexisNexis, W-wa 2004, s. 81). W związku z powyższym niezbędne jest rozważenie, jaki jest charakter prawny pisma z dnia [...] r. nr [...] podpisanego w istocie przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej Ś. Urzędu Wojewódzkiego w K. i opatrznego pieczęcią tego Wydziału, a w szczególności, czy można stwierdzić, że dotyczy ono obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa. Przyznawanie i wypłata zasiłków stałych oraz składek zdrowotnych, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 19 i 20 ustawy o pomocy społecznej, stało się od 1 sierpnia 2009 r. zadaniem własnym gmin na podstawie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. z 2009r., Nr 92, poz. 753 z późn. zm.). Zgodnie z art. 38 tej ustawy jednostki samorządu terytorialnego otrzymują z budżetu państwa dotacje na realizację przejmowanych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy zadań własnych, które dotychczas były realizowane przez jednostki administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego jako zadania z zakresu administracji rządowej. Te dotacje są ustalane zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określania wydatków podobnego rodzaju. Ponadto art. 38 w ust. 3 wskazuje, że w odniesieniu do zadań, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 19 i 20 ustawy o pomocy społecznej (tj. przyznawania i wypłacania zasiłków stałych i opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne określonych w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych) w art. 20 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie stosuje się art. 115 ust. 1 tej ustawy (ustawy o pomocy społecznej). Art. 115 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wskazuje, że jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych z zakresu pomocy społecznej, przy czym wysokość dotacji nie może przekroczyć 80% kosztów realizacji zadania. Wojewoda Ś. w odpowiedzi na skargę wskazał na pismo nr [...] z [...] r., w kŧórym Dyrektor Departamentu Finansowania Sfery Budżetowej przedstawił pogląd, że reguły ustalania dotacji zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju na realizację powyższych zadań mają zastosowanie przy ustalaniu wstępnego limitu wydatków na dany rok. Przepis art. 38 ust. 2 jest swoistego rodzaju wytyczną i dyspozycją do stosowania przy planowaniu wydatków budżetowych na dany rok. Ustalając wstępny limit wydatków na rok 2011 naliczono - zgodnie zasadami przyjętymi dla budżetu państwa - wysokość dotacji celowej na poziomie 2010 r. (analogicznie do sytuacji z 2010 r. kiedy przyjęto wydatki z poziomu 2009 r.). Natomiast art. 128 ust. 2 ustawy o finansach powinien mieć zastosowanie w toku wykonywania budżetu na dany rok budżetowy, a nie na etapie ustalania wstępnego limitu wydatków, szczególnie w przypadku, gdy w ciągu roku okazuje się, że zaplanowana dotacja celowa jest niewystarczająca z powody przyrostu liczby osób uprawnionych do świadczeń. Analiza art. 128 zgodnie z systematyką ustawy o finansach wskazuje, że jest to przepis o charakterze materialno-prawnym, odnoszący się do wykonania budżetu i ustalający limit dofinansowania zadań własnych. Dlatego wypłaty świadczeń przez gminy powinny być realizowane z dotacji celowych z budżetu państwa oraz z budżetów gmin. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, Gmina K. zaskarżyła jedynie pismo z dnia [...] r., znak [...], wystosowane przez Ś. Urząd Wojewódzki w K. – Wydział Polityki Społecznej. Pismo to jest de facto jedynie przekazaniem stanowiska Ministra Finansów wyrażonym w jego piśmie z dnia [...] r., znak [...] – do stosowania Prezydentowi Miasta K. Pismo takie zostało przesłane także innym prezydentom i burmistrzom miast oraz wójtom gmin z obszaru województwa ś. Pismo to zawiera określoną informację i stanowisko Ministra Finansów, wyrażone w piśmie będącym załącznikiem do skarżonego pisma. Samo w sobie nie nakłada na stronę skarżącą żadnych obowiązków, które zostałyby nałożone na skarżącą przez jego nadawcę, ani nie wypowiada się co do zakresu uprawnień przysługujących stronie, o których mógłby decydować autor pisma, tj. Zastępca Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej. Bowiem to nie on odpowiada z przekazywanie środków z budżetu państwa. Zaznaczyć także należy, że pismo nie zostało podpisane z upoważnienia Wojewody Ś. Dołączono do niego kserokopię pisma Ministra Finansów. .Zatem skarżące pismo nie rozstrzyga o uprawnieniach skarżącej wynikających z wyżej przytoczonych przepisów, w szczególności o wysokości przysługującej jej faktycznie konkretnej dotacji. Pismo to z pewnością nie jest także aktem nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego, jak również nie znajduje do niego zastosowania regulacja zawarta w art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zmianami), ponieważ (jak już wyżej zaznaczono), pismo to nie narusza niczyjego interesu prawnego lub uprawnienia. Tym bardziej, że pismo to z pewnością nie stanowi przepisu aktu prawa miejscowego. Tak więc trzeba stwierdzić, że pisma tego nie można zakwalifikować do żadnego z typów aktów wymienionych w katalogu zamkniętym znajdującym się w art. 3 § 2 P.p.s.a. Z tego względu, skarga na to pismo, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.