III SA/Gl 181/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Wujek Protokolant Katarzyna Czabaj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień [...] r. uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r., nr [...], odmawiającą A. K. (dalej: skarżąca, strona) prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za kwiecień 2020 r. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 374; dalej: ustawa COVID). W dniu 6 kwietnia 2020 r., strona złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres marzec-maj 2020r. Decyzją z [...] r. organ odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za kwiecień 2020 r. Organ podkreślił, że jednym z warunków zwolnienia z opłacania składek było przesłanie deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych w terminie nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Tego warunku strona nie dopełniła, w związku z czym nie przysługuje jej prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując na chaos informacyjny co do obowiązku składania miesięcznych deklaracji oraz brak wiedzy co do przepisów ustawy. Podniosła, że nie jest w stanie spłacić swojego zadłużenia w ZUS. Zaskarżoną decyzją z [...] r., organ utrzymał w mocy własną ww. decyzję z [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja o odmowie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek została wydana z uwagi na brak złożonej w terminie do 30 czerwca 2020 r. deklaracji rozliczeniowej należnej za kwiecień 2020 r. Jednym z warunków zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, było bowiem przesłanie deklaracji rozliczeniowych nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Z analizy dokumentów zaewidencjonowanych na koncie skarżącej wynikało natomiast, że takiej deklaracji skarżąca nie złożyła w terminie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona zarzuciła organowi administracji naruszenie art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID w zw. z art. 47 ust. 2a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 266, dalej: u.s.u.s.). W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r., a także o zasądzenie kosztów postepowania. Uzasadniając skargę podniosła, że niezłożenie deklaracji rozliczeniowych do dnia 30 czerwca 2020 r. za okres objęty wnioskiem, wyniknęło z faktu, że jako jednoosobowy przedsiębiorca była zwolniona z obowiązku składania tych dokumentów na podstawie art. 47 ust. 2a u.s.u.s. Nie miała zatem obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych czy też imiennych raportów miesięcznych za okres objęty wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek. Zdaniem skarżącej organ, całkowicie pominął tę okoliczność, czym dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie podniesione przez skarżącą zarzuty są całkowicie bezpodstawne i nie mogą stanowić podstawy do jej uwzględnienia. Przede wszystkim organ administracji za niesłuszne uznał zarzuty skarżącej co do zaniechań ZUS dotyczących automatycznego generowania deklaracji rozliczeniowych na podstawie dokumentów wcześniej przekazanych do organu. Wyjaśnił przy tym, że w związku z nieprawidłowo złożonymi dokumentami rozliczeniowymi za marzec 2020 r. (podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne podana w deklaracji była zaniżona i wymagała korekty z urzędu), brak było możliwości dokonania automatycznego powielenia wysokości podstawy wymiaru składki (tzw. klonowania) na podstawie danych za ten miesiąc. Skarżąca zobowiązana była zatem do złożenia deklaracji rozliczeniowych za okres objęty wnioskiem, z podaniem prawidłowej podstawy wymiaru składek, do dnia 30 czerwca 2020 r. Obowiązku tego nie dopełniła, przez co nie spełniła warunków zawartych w przepisie art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID, co w konsekwencji spowodowało odmowę zwolnienia z opłacenia należności składkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. 2021 roku, poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spór w niniejszej sprawie koncentruje się na niedopełnieniu przez stronę obowiązku terminowego złożenia deklaracji rozliczeniowych za okres, za który ubiegała się o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. Zdaniem organu skarżąca nie przesłała w ustawowym terminie dokumentów rozliczeniowych za wskazany okres, w związku z tym nie ma prawa do zwolnienia. Skarżąca wskazuje natomiast, że była zwolniona z obowiązku przesłania żądanych dokumentów. Podstawę prawną wniosku strony stanowił przepis art. 31zo ust. 2 ustawy COVID w brzmieniu na dzień składania wniosku. Zgodnie z tym przepisem na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Z kolei, przepis art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID w brzmieniu na dzień składania wniosku stanowił, że za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zatem warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, było przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organ nie wzywał strony do złożenia wyjaśnień, jak również nie informował o dostrzeżonych brakach wniosku, które strona mogła jeszcze uzupełnić z zachowaniem terminu. Należy wskazać, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Oceniając procedowanie organu rozpoznającego dwukrotnie wniosek skarżącej stwierdzić należy, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Nie można bowiem pomijać celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy COVID możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Poza tym ustawodawca jednoznacznie nałożył na organy obowiązek przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) oraz oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Tym wymogom organ rozpoznający wniosek skarżącej nie sprostał. Lakoniczność uzasadnienia obu decyzji nie spełnia także wymogu z art. 107 § 3 k.p.a. podczas gdy elementem koniecznym uzasadnienia każdej decyzji administracyjnej jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. W niniejszej sprawie organ nie ustalił jednoznacznie stanu faktycznego sprawy, a przynajmniej taki w ogóle nie został w uzasadnieniu przedstawiony. Jak wynika z akt sprawy skarżąca złożyła wniosek w dniu 6 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca do maja 2020 r. w trybie ustawy COVID. Powyższe zainicjowało więc postępowanie, które winno być prowadzone z poszanowaniem zasad procesowych. Zatem na organie spoczywał obowiązek poinformowania strony o warunkach, zasadach i trybie skorzystania z tego zwolnienia, konieczności złożenia stosownych dokumentów w terminie, a także o konsekwencjach prawnych niezłożenia deklaracji co mogło skutkować odmową zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. Na żadnym etapie postępowania prowadzonego przed organami administracji nie była wyjaśniana kwestia dostarczenia koniecznych dokumentów sprawozdawczych uprawniających do uzyskania zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. Organ w obu decyzjach, kwestię obowiązku przedłożenia deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych zawarły w jednym zdaniu, bez jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie, wskazując jedynie, że strona nie złożyła poprawnych dokumentów w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. W szczególności nie wezwano skarżącej do przedłożenia wymaganych dokumentów w stosownym terminie. Podkreślić przy tym należy, że wniosek skarżącej wpłynął do organu już 6 kwietnia 2020 r., organ miał zatem wystarczająco dużo czasu by zweryfikować, czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Organ nie wyjaśnił w tym względzie również kwestii ewentualnego uwolnienia wnioskodawcy z obowiązku złożenia stosownych dokumentów ZUS DRA, z uwagi na przyjętą przez niego formę opodatkowania oraz informowania o uzyskanym przychodzie i dochodzie stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Nie wyjaśnił również przyczyn, dla których nie wzięto pod uwagę deklaracji za poprzednie miesiące 2020 r., ani też nie poczyniono żadnych rozważań co do ewentualnej możliwości, czy deklaracje za poprzednie okresy mogły czy nie mogły się "klonować". Tym bardziej, że kwestie te były podnoszone przez skarżącą we wniosku z dnia 4 września 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ administracji w zaskarżonej decyzji w żaden sposób się do nich nie odniósł. Wymogowi prawidłowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia nie czynią zadość wywody poczynione dopiero w odpowiedzi na skargę, które nie mogą zastępować uzasadnienia decyzji. Sąd stoi na stanowisku, że odpowiedź na skargę nie może zastępować czy uzupełniać zaskarżonej decyzji. Wskazane powyżej uchybienia wymagały więc uchylenia zaskarżonej decyzji celem ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ zgodnie z wymogami wynikającymi z omówionych wyżej przepisów prawa. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.