III SA/Gl 1852/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. przy udziale – sprawy ze skargi R. Ż. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania kopalin (nakazu wstrzymania wydobycia kopaliny) oddala skargę. Decyzją z [...] r. o numerze [...] Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w P. , na postawie art. 173 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, 981 oraz z 2013 r. poz. 21 – zwana dalej Pgg) nakazał R. Z. wstrzymanie wydobywania kopaliny (piasku) bez wymaganej koncesji na działce nr [...] w miejscowości Z. , Gmina S. w terminie natychmiastowym. W jej uzasadnieniu organ I instancji, opisując stan faktyczny, powołał się na przeprowadzone w dniu [...] r. rozpoznanie, przeprowadzone przez pracownika na działce nr [...] w miejscowości Z. gm. S. w trakcie którego stwierdzono, że na tej działce prowadzone jest wydobywanie kopaliny (piasku) bez wymaganej koncesji. Ponadto organ powołał się na informacje zawarte w zawiadomieniu Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. dotyczące wydobywania kopaliny na niniejszej działce oraz dołączone do tego zawiadomienia: - pismo Komitetu sąsiedzkiego z dnia [...] r.; - protokół oględzin – kontroli przeprowadzonej na działce nr [...] przez pracowników Urzędu Miasta w S.; - dokumentacja fotograficzna. Organ I instancji ustalił, że wydobywanie kopaliny prowadzone było przez R. Z. , na co wskazywały wyjaśnienia ojca R. Z. złożone w Okręgowym Urzędzie Górniczym w P. oraz wyjaśnienia samego R. Z. złożone w trakcie kontroli. Jednakże organ I instancji nie dał wiary tym wyjaśnieniom z których miało wynikać, że wykop na działce nr [...] powstał wyłącznie w wyniku testowania przez R. Z. koparko-ładowarki. Zdaniem organu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że wydobycie kopaliny prowadzone było bez wymaganej koncesji, a to naruszało art. 21 ust. 1 pkt 2 Pgg. Od decyzji organu I instancji R. Z. złożył odwołanie w którym wniósł o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołania R. Z. wyraził zdziwienie, że jest adresatem decyzji w sytuacji, gdy właścicielem działki nr [,,,] w miejscowości Z. , gm. S. są T. i R. Z. . Jednocześnie przyznał się, że wykonał wykop na polecenie ojca, a to służyło jedynie testowaniu kopiarko-ładowarki. Ponadto zarzucił organowi, że "decyzja jest bezprzedmiotowa, miałaby sens gdyby były prowadzone jakieś roboty górnicze", a "urząd prowadził "rozpoznanie" w styczniu, gdy o żadnych robotach nie ma mowy (...)". Zwrócił także uwagę, że pomimo osobistego stawiennictwa R. Z. w Okręgowym Urzędzie Górniczym w P. nie okazano pisma "adresowanego do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w B. ". Rozpatrując odwołanie, organ II instancji, po dokonaniu szczegółowej analizy całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących w tym zakresie przepisów, doszedł do przekonania, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W swym uzasadnieniu stwierdził, że słusznie organ I instancji odmówił wiarygodności wyjaśnieniom R. Z. oraz działającego w jego imieniu ojca R. , jakoby wykonane prace miały służyć wyłącznie do testowania zakupionej koparko-ładowarki. Zdaniem organu odwoławczego przeczy temu to, że powstałe wyrobisko zostało wypełnione nie wydobytym wcześniej w ramach "testu" koparko-ładowarki piaskiem, lecz masami ziemnymi niewiadomego pochodzenia, a także rozmiar wyrobiska istniejącego na tej działce. W dalszej kolejności wskazał, że przeciwko twierdzeniom skarżącego przemawia również fakt, że obok wykopu znajdowały się trzy pryzmy oddzielonego już piasku, a nie jak sygnalizował to ojciec R. Z. : "zmieszana ziemia w żaden sposób nieoddzielona", co jednoznacznie świadczyło o przygotowaniu wydobytej kopaliny w celu rozporządzenia nią. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że R. Z. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "A" , a przedmiotem tej działalności jest m.in. wydobywanie żwiru i piasku oraz wydobywanie gliny i kaolinu – kod PKD 08.12.Z, co dodatkowo umniejsza, zdaniem organu, wiarygodność jego wyjaśnieniom i budzi obawy, że wydobywanie będzie kontynuowane. Zwrócił też uwagę, że strona nie wykazała, że posiada jakiekolwiek decyzje, pozwolenia, czy zgłoszenia uprawniające go do przekształcania terenu w granicach działki nr [...] w miejscowości Z. gmina S. . Ponadto organ II instancji odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę wskazał, że zgodnie z art. 173 ust. 1 P.g.g. adresatem decyzji nakazującej wstrzymanie wykonywania działalności bez wymaganej koncesji jest osoba która tę działalność wykonywała. Dopiero w przypadku braku możliwości jednoznacznego ustalenia osoby odpowiedzialnej za prowadzenie nielegalnej eksploatacji, jeżeli właściciel działki nie zawarł umowy z podmiotem trzecim, co do korzystania z tej nieruchomości, to nakaz ten może właściwy organ nadzoru górniczego skierować do właściciela nieruchomości Na koniec organ II instancji odnosząc się do zarzutu strony jakoby zaskarżona decyzja była bezprzedmiotowa, stwierdził, że w przypadku uznania, że jest wykonywana działalność bez wymaganej koncesji właściwy organ nadzoru górniczego, w drodze decyzji, nakazuje wstrzymanie działalność, gdyż działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być, w świetle art. 21 ust. 1 pkt 2 P.g.g. wykonywana na podstawie udzielonej koncesji. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji mając materiał dowodowy zebrany w tej sprawie słusznie uznał, że doszło do wydobywania kopaliny (piasku) bez wymaganej koncesji. Dlatego też organ I instancji był uprawniony i jednocześnie zobowiązany do wydania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zgodził się z twierdzeniem strony, że w dniu kontroli żadnych prac nie prowadzono, jednak zwrócił uwagę, że po ustąpieniu śniegu i rozmarznięciu gruntu prace mogłyby być kontynuowane, co dodatkowo uzasadniło wydanie nakazu określonego w wydanej decyzji. Na koniec organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zarzutu jakoby nie okazano ojcu strony części akt sprawy, tj. pisma adresowanego do: "(...) Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w B. ", organ odwoławczy zwrócił uwagę, że nie wpłynęło to negatywnie na sytuację prawną odwołującego się w prowadzonym postępowaniu dotyczącym wykonywania działalności bez wymaganej koncesji. Pismo Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. z dnia [...] r., L. dz. [....] , adresowane do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w B. , stanowi jedynie informację o możliwości dewastacji środowiska w oparciu o okoliczności stwierdzone w trakcie rozpoznania nielegalnej eksploatacji kruszywa naturalnego i opisane w notatce służbowej z dnia [...] r. A biorąc pod uwagę rozmiar stwierdzonego wyrobiska, już istniejącego na działce nr [...] oraz fakt braku zabezpieczenia tego terenu przed wstępem osób postronnych, organ odwoławczy wskazał, że zasadnym było nakazanie stronie wstrzymania wydobywania kopaliny (piasku) w terminie natychmiastowym, ze względu na istniejące zagrożenie bezpieczeństwa powszechnego i związaną z tym konieczność ochrony zdrowia lub życia ludzkiego. Po za P. się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz argumentami przedstawionymi w odwołaniu Strony, Prezes Wyższego Urzędu Górniczego dnia [...] r. decyzją nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 173 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na niniejszą decyzję R. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której wnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji. W jej uzasadnieniu podtrzymał wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu. Ponadto stwierdził, że wydane decyzje są bezprzedmiotowe, gdyż "wstrzymać można coś, co akurat się dzieje, trwa" a w czasie czynności dokonywanych przez organ I instancji "o żadnych robotach zmiennych nie mogło być mowy", a wykonanie wykopu służyło jedynie testowaniu koparko-ładowarki. Skarżący podtrzymał zarzuty, że nie powinien być stroną postępowania oraz, że materiały zgromadzone w trakcie prowadzonego postępowania nie mogą stanowić dowodów w postępowaniu administracyjnym. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wniósł o oddalenie skargi, nie widząc w niej podstaw do zmiany swego stanowiska. Ponadto wskazał, że zarzuty skarżącego stanowią jedynie polemikę z oceną dowodów zgromadzonych w sprawie dokonaną prze organ I instancji, jak i II instancji. Dokonanie zaś, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, ustaleń odmiennych od tych, które prezentuje skarżący nie stanowi w ocenie organu odwoławczego o naruszeniu przez organy administracji górniczej przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zajął w tej sprawie następujące stanowisko; Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., p.p.s.a.) "sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie." Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sad nie jest związany granicami skargi i orzeka na podstawie akt sprawy. Wojewódzki sąd administracyjny, zgodnie z treścią art. 3 p.p.s.a. sprawuje kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w tym trybie została poddana kontroli decyzja organu odwoławczego. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c p.p.s.a.). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych ustawach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy zauważyć, że od 1 stycznia 2012 r. obowiązuje ustawa Prawo górnicze i geologiczne z dnia 9 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 163, poz. 981), w tym art. 173 ust. 1, który stanowi, że "w przypadku wystąpienia stwierdzenia wykonywania działalności bez wymaganej koncesji właściwy organ nadzoru górniczego, w drodze decyzji, nakazuje wstrzymanie działalności. Kopię tej decyzji niezwłocznie przekazuje się organowi określonemu w art. 140 ust. 2". Nie ma też wątpliwości, w świetle brzmienia art. 4 p.g.g., że przepisów działu III-VIII oraz art. 168-174 nie stosuje się do wydobywania piasków i żwirów, przeznaczonych dla zaspokojenia potrzeb własnych osoby fizycznej, z nieruchomości stanowiących przedmiot jej prawa własności (użytkowania wieczystego), bez prawa rozporządzania wydobytą kopaliną, jeżeli jednocześnie wydobycie: 1) będzie wykonywane bez użycia środków strzałowych; 2) nie będzie większe niż 10 m3 w roku kalendarzowym; 3) nie naruszy przeznaczenia nieruchomości. Ten, kto zamierza podjąć wydobywanie o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany z 7-dniowym wyprzedzeniem na piśmie zawiadomić o tym starostę, określając lokalizację zamierzonych robót oraz zamierzony czas ich wykonywania (ust. 2). Złożem kopaliny - jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą (art. 7 pkt 9). Złoża węglowodorów, węgla kamiennego, metanu występującego jako kopalina towarzysząca, węgla brunatnego, rud metali z wyjątkiem darniowych rud żelaza, metali w stanie rodzimym, rud pierwiastków promieniotwórczych, siarki rodzimej, soli kamiennej, soli potasowej, soli potasowo-magnezowej, gipsu i anhydrytu, kamieni szlachetnych, bez względu na miejsce ich występowania, są objęte własnością górniczą (art. 10 ust. 1). Własnością górniczą są objęte także złoża wód leczniczych, wód termalnych i solanek. Złoża kopalin niewymienionych w ust. 1 i 2 są objęte prawem własności nieruchomości gruntowej (art. 10 ust. 3). Podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach (art.7.1). W sprawach nieuregulowanych w ustawie do użytkowania górniczego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące dzierżawy (art. 17 p.g.g., art. 693 i następne kc). Przepisy przewidują kategorię kopalin stanowiących część składową nieruchomości, a co za tym idzie, dopuszczają posiadanie prawa własności tych kopalin przez osoby inne niż Skarb Państwa. Może to jednak nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy korzystanie i dysponowanie kopalinami byłoby zwykłym elementem wykorzystania nieruchomości, zgodnym z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 i 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm. - dalej k.c.). Zaistnienie przesłanek pozwalających na ocenę, czy kopaliny stanowią, czy nie stanowią części składowej nieruchomości, podlega każdorazowej ocenie, z uwzględnieniem cech nieruchomości oraz możliwości jej wykorzystywania przez właściciela. Możliwość taką określa np. pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 41 ust. 1 p.g.g. " Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu (III Koncesje) w odniesieniu do działalności wykonywanej w granicach nieruchomości gruntowych są ich właściciele (użytkownicy wieczyści)." Przepis ten ma jednak zastosowanie do postępowania objętego działem III ustawy- koncesje. Natomiast w art. 173 p.g.g. wskazuje, że stroną postępowania jest każdy, kto prowadzi działalność bez wymaganej koncesji. W trakcie czynności prowadzonych przez organy obu instancji ustalono, że działalność objętą ustawą prowadził skarżący, zaś właściciel nieruchomości wyraził na to zgodę, sam jednak tej działalności nie prowadził. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organy prawidłowo wskazały skarżącego jako osobę prowadzącą działalność, a w konsekwencji wobec niego skierowały nakaz wstrzymania wydobywania piasku bez koncesji na działce [...] położonej w miejscowości Z. . Fakt braku koncesji na wydobywanie kopaliny jest bezsporny. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze należy stwierdzić, iż organ I instancji wydając decyzję opierał się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a w szczególności na niespornym ustaleniu, iż na działce [...] znajdował się wykop o wymiarach 3m x 14 m o głębokości 2,5m, jak ustaliły to organy. Z wielkości wyrobiska ustalono, że wydobyto 168 ton materiału. W sąsiedztwie wykopu znajdowały się pryzmy materiału, piasku oraz pryzmy mas ziemnych koloru czarnego, kamienie i korzenie. Stwierdzono również, że wykop znajdował się w odległości 2-3 m od rosnących drzew, wysokich na 20m, a w wykopie widać było ich korzenie, zaś teren nie był zabezpieczony i oznakowany. Należy zgodzić się z ustaleniami organu opartymi na zgromadzonym materiale dowodowym, że prowadzone roboty należało uznać za wydobywanie kopalin. Dowodzą tego rozmiary wykonanego wyrobiska oraz pozostawione pryzmy urobku. W opisanym wyżej stanie faktycznym wyjaśnienia właściciela nieruchomości, jakoby wykonujący roboty ziemne jedynie testował zakupioną koparkę nie zasługują na uwzględnienie, tym bardziej, że twierdzenia te nie zostały poparte żadnymi dowodami, chociażby obrazującymi wyrównanie terenu wyrobiska zdjęciami. Na okoliczność tę powoływał się skarżący jednakże w żaden sposób jej nie wykazał, nie wniósł także o uzupełnienie postępowania dowodowego w powyższym zakresie. Nie bez znaczenia dla oceny zgromadzonego materiału dowodowego jest fakt, że skarżący jako osoba prowadząca działalność gospodarczą obejmuje swym zakresem działania również handel materiałami sypkimi. Bez znaczenia dla sprawy jest fakt, że w chwili wykonywania kontroli żadnych prac nie prowadzono, gdyż miejsce wydobycia kopaliny nadal istniało, a był to okres zimy, jednakże co podkreślił organ odwoławczy, nic nie wskazywało na to, że w korzystnych warunkach pogodowych prace nie zostaną wznowione. Istotą bowiem zastosowania sankcji z art. 173 ust. 1 p.g.g. jest konieczność wyegzekwowania wstrzymania robót wydobywczych bez wymaganych zezwoleń. Zgromadzony materiał dowodowy nie budzi wątpliwości, że takowe były prowadzone, a wyjaśnienia skarżącego i jego pełnomocnika, ojca i właściciela nieruchomości w zestawieniu z dokumentacją fotograficzną czynią je niewiarygodnymi. Należy podkreślić, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a), a w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) i na podstawie jego całokształtu dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, a w uzasadnieniu decyzji przedstawić uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 k.p.a). Podkreślenia wymaga fakt, że zaskarżona decyzja oparta jest na ustaleniach kontroli, które zostały ujęte w notatce służbowej z dnia 22 stycznia 2013 r. Z treści tej notatki wynika, ze na miejscu oględzin stwierdzono ślady wydobycia kopaliny o czym świadczą zagłębienia w gruncie, ślady mechanicznego urabiania i przemieszczania wskazujące na wykonywanie powierzchniowych robót ziemnych, skutkujących obniżeniem terenu, zjazdem technologicznym, wysokością skarpy 2,5 metra z śladami ingerencji mechanicznej, co uwidoczniono na zdjęciach wykonanych w terenie. Podsumowując powyższe wywody należy stwierdzić, iż organy nadzoru górniczego zasadnie nakazały skarżącemu wstrzymanie wydobywania piasku na przedmiotowej działce ewidencyjnej wobec braku koncesji oraz wobec nie zgłoszenia zamiaru wydobywania piasku staroście. Należy też przypomnieć, że Sąd dokonuje oceny legalności decyzji na dzień jej wydania i w odniesieniu do stwierdzonych nieprawidłowości w określonej dacie. Mając na względzie powyższe, na podstawie art.151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.