III SA/Gl 192/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. ze skargi K. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] r. nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. (dalej: ZUS) stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r. W podstawie prawnej decyzji organ przywołał art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej K.p.a.) w związku z art. 83b ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm., dalej: u.s.u.s.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm., dalej: ustawa COVID-19). Z akt administracyjnych wynika, że decyzją z [...] r. nr [...], ZUS odmówił K. N. (dalej: strona, skarżący) prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. Decyzja zawierała prawidłowe pouczenie, o przysługującym prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że decyzja została odebrana przez dorosłego domownika (żonę skarżącego) [...] r. Wnioskiem z [...] r. skarżący wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy, argumentując, że deklaracja rozliczeniowa za maj 2020 r. nie została przesłana w terminie z powodu awarii przesyłowej. Organ pismem z [...] r. poinformował skarżącego, że jego wniosek z [...] r. zostanie załatwiony do [...] r. [...] r. skarżący złożył drugi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. Kolejnym pismem z [...] r. ZUS poinformował skarżącego o jego uprawnieniach z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. Zaskarżoną decyzją z [...] r. ZUS stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że decyzja z [...] r. o odmowie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. została doręczona dorosłemu domownikowi [...] r. Na podstawie art. 129 § 2 K.p.a., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należało wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, tymczasem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w Oddziale ZUS dopiero [...] r., więc po upływie terminu. W skardze do sądu administracyjnego strona wyjaśniła, że niedotrzymanie terminu odwołania było związane z jej stanem psychofizycznym, wywołanym pandemią, który nie pozwalał na normalne funkcjonowanie. Nadmieniła też, że wszystkie pozostałe deklaracje były składane terminowo, a składki opłacane w ustawowo wymaganym czasie. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto organ wyjaśnił, że decyzja o odmowie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. została wydana [...] r., a doręczona [...] r. Zatem wniosek skarżącego z [...] r. o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mógł zostać rozpatrzony. Skarżący [...] r. złożył kolejny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, czyli po upływie 14-dniowego okresu. To zaś oznacza, że zasadnie organ stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, jednakże z innych względów niż zostały w niej wskazane. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.– dalej zwana: p.p.s.a.), w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać przy tym należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 K.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy K.p.a., stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 K.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). W rozpoznawanej sprawie wymogom tym organ nie sprostał. Z akt administracyjnych wynika, że decyzja z [...] r. odmawiająca stronie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r., została doręczona [...] r. Tymczasem skarżący wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył do organu [...] r., a więc przed doręczeniem decyzji. Wniosek ten został zarejestrowany i organ [...] r. sporządził informację, że wniosek nie może być rozpatrywany, gdyż skarżący odebrał decyzję [...] r. (k. 8 akt administracyjnych). Informacja ta nie została przekazana skarżącemu. Za to pismem z [...] r. ZUS zawiadomił stronę o wyznaczeniu nowego terminu do rozpoznania sprawy, zainicjowanej wnioskiem z [...] r. Następnie kolejnym pismem z [...] r. ZUS poinformował skarżącego o zakończeniu postępowania i o jego uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. i 123 u.s.u.s. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ jako przyczynę wydania decyzji odmownej wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w Oddziale ZUS [...] r., więc po upływie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] r. Tymczasem z akt administracyjnych wynika, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do organu [...] r., organ co do tego wniosku prowadził postępowanie, o czym świadczą kolejne pisma z [...] i [...] r. Natomiast uzasadnienie decyzji wskazuje, że jej rozstrzygnięcie dotyczy wniosku z [...] r. Materiał zgromadzony w aktach sprawy nie pozwala na przyjęcie, że w toku prowadzonego postępowania organ przeanalizował akta sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ nie odniósł się w ogóle do wniosku z [...] r. Dopiero w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że wniosek skarżącego z [...] r. o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mógł zostać rozpatrzony, gdyż został wniesiony przed doręczeniem decyzji z [...] r. Stwierdzone przez Sąd uchybienia proceduralne zadecydowały o uchyleniu decyzji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzegł w postępowaniu organu istotne naruszenie art. 9 K.p.a., w myśl którego na organy administracji publicznej nałożono obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (porównaj np.: wyrok NSA z 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01, publ.: LEX). Obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, a w rozpoznawanej sprawie jego naruszenie należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji. Organ nie poinformował strony, że wniosek wpłynął do organu przedwcześnie. Po wszczęciu postępowania zainicjowanego wnioskiem organ, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 K.p.a., powinien czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu organ powinien w rozsądnym terminie - udzielić stronie skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia, m in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, co powinien zrobić skarżący aby jego wniosek mógł zostać rozpatrzony. Tymczasem kolejnymi pismami organ informował skarżącego o tym, że jego wniosek z [...] r. jest rozpoznawany. Potem zaś wydał decyzję odmowną jednakże nie dotyczącą tego wniosku (z [...] r.), a już kolejnego złożonego przez skarżącego [...] r. Zwrócić również należy uwagę, że w niniejszym postępowaniu skarżąca występowała bez profesjonalnego pełnomocnika oraz innego fachowego wsparcia. Norma postępowania zawarta w art. 9 K.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Tymczasem organ w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie, nie czuwał, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej. W aktach sprawy brak jest dowodów, które mogłyby choć pośrednio świadczyć o tym, że organ podjął starania by w porę poinformować stronę, że bez złożenia brakujących dokumentów wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Brak ten, który w toku postępowania w porę nie został stronie zasygnalizowany przez organ. Skoro wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, zakończonej decyzją doręczoną stronie [...] r., wpłynął do organu [...] r. to do [...] r. (tj. daty, w której upływał termin do złożenia wniosku) było wystarczająco dużo czasu, aby organ zweryfikował, czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Zwłaszcza, że zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Doszło też do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 K.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W tym miejscu zauważyć też przyjdzie, że na mocy z art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 129 § 2 K.p.a., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należy wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Z treści tych przepisów wynika, że strona może wnieść tylko jeden wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tymczasem strona wniosła dwa takie wnioski: [...] r. i [...] r. Organ rozstrzygnął tylko wniosek z [...] r. Nie rozstrzygnął natomiast wcześniejszego wniosku z [...] r. Nie uwzględnił okoliczności, że najpierw należało rozstrzygnąć wniosek wcześniejszy, a potem przeprowadzić postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem z [...] r. Oznacza to, że zaskarżona decyzja stwierdzająca uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwagi na złożenie wniosku [...] r., więc po upływie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] r., jest przedwczesna. Reasumując, Sąd orzekający w niniejszej sprawie, w opisanym powyżej postępowaniu organu dostrzegł istotne naruszenie norm postępowania, przewidzianych w art. 7, art. art. 9, art. 79 a § 1, art. 107 § 3 oraz art. 134 K.p.a. W tym stanie sprawy, stwierdzając, że naruszenia wskazanych powyższej przepisów K.p.a. miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego z [...] r., organ - będąc związany oceną prawną sprawy i wskazaniami Sądu w niniejszej sprawie, stosownie do art. 153 p.p.s.a. - podejmie stosowne działania w celu wyjaśnienia skarżącemu jego praw w związku ze złożonym wnioskiem. Po rozpoznaniu tego wniosku, podejmie stosowne czynności celem załatwienia wniosku z [...] r. Niezależnie od dokonanych w tym zakresie ustaleń, nie dające się usunąć wątpliwości w koniecznym dla załatwienia meritum sprawy zakresie, organ rozstrzygnie na korzyść skarżącego, stosownie do art. 81a K.p.a., mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania.