III SA/Gl 192/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2024 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 27 grudnia 2023 r. nr 346/2023 w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia 19 października 2023 r. nr [...]; 2) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi R. S. (dalej "Skarżący") jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach (dalej: "Komendant" lub "organ odwoławczy") wydana w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Komendant Powiatowy Policji w Z. (dalej również: "organ pierwszej instancji") decyzją z dnia 19 października 2023 r., wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz.775 z póż.zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 92 ust. 1 i 2, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r., poz. 171 z póż.zm., dalej "ustawa o Policji") w związku z § 1 ust. 1, § 6 oraz § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r, poz. 1130 ze zm., dalej "Rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r.") oraz w związku z § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1170 ze zm., dalej "Rozporządzenie z dnia 18 maja 2005 r."), odmówił Skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Uzasadniając decyzję, organ wskazał, że Skarżący zajmuje lokal, który spełnia należne mu cztery normy mieszkaniowe. 2. W odwołaniu od tej decyzji Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie mu prawa do uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ewentualnie o uchylenie decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zarzucił naruszenie przepisów prawa, w tym w szczególności: 1) art. 92 ustawy o Policji w zw. z § 1 Rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. poprzez jego niezastosowanie, 2) art 92 ustawy o Policji w zw. z § 1 ust. 2 pkt 5 lub § 6 ust. 2 pkt 5 Rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. poprzez jego błędne zastosowanie, 3) art. 90 ustawy o Policji w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zajmowane przez odwołującego pomieszczenie ma status wyodrębnionego lokalu. Ponadto pełnomocnik podniósł zarzut naruszenia podstawowych zasad logiki i doświadczenia życiowego oraz wyprowadzanie dowolnych wniosków niezgodnych z doświadczeniem życiowym oraz przepisami prawa. 3. Organ odwoławczy decyzją z dnia 27 grudnia 2023 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1, art. 127 § 2, art. 268 a k.p.a., art. 92 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji i § 9 ust 1 pkt 7 Rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając wydaną decyzję, wskazał, że Skarżący jest policjantem w służbie stałej. Aktualnie pełni służbę w Komendzie Powiatowej Policji w Z.. Oświadczeniem mieszkaniowym z dnia 22 sierpnia 2023 r. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Z. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący wraz z żoną i dwójką dzieci zamieszkuje w budynku mieszkalnym położonym w miejscowości S., przy ul. [...] stanowiącym własność jego rodziców. Organ pierwszej instancji przeprowadził dowód w postaci oględzin ww. budynku mieszkalnego. Ze sporządzonego w dniu 6 września 2023 r. protokołu oględzin wynika, iż w budynku tym na parterze znajdują się trzy pokoje, kuchnia, łazienka i przedpokój. Jeden pokój o powierzchni 17,94m2 (pomiar dokonany przez przeprowadzającego oględziny) zajmowany jest przez Skarżącego i jego rodzinę (żonę i dwójkę dzieci), drugi pokój zajmują rodzice, a trzeci babcia. Na poddaszu znajdują się dwa pokoje, które, jak zeznał właściciel budynku, są w trakcie adaptacji, a użytkowane przez jego córkę podczas przyjazdu. Dodatkowo właściciel oświadczył, że z uwagi, iż na parterze ma tylko jeden pokój, to korzysta z pokoi na poddaszu. W ocenie organu bezsporne w sprawie jest, że przedmiotowy lokal składa się z trzech pokoi na parterze budynku (1-12,97m2, II-18,10 m2 i III-18,10m2) oraz dwóch pokoi na poddaszu (I-14,14m2 i II-14,14m2). Skarżący wykazał, iż wraz z rodziną zajmuje jeden pokój na parterze o powierzchni 18,10m2. Organ odwoławczy argumentował, że zgodnie z § 2 Rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia. Dla policjanta posiadającego rodzinę - po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego jego członka rodziny (§ 2 pkt 1). Stosownie do postanowień § 3 tego rozporządzenia norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10m2 powierzchni mieszkalnej, która stanowi powierzchnię pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. W związku z powyższym przynależna Skarżącemu powierzchnia mieszkalna wynosi cztery normy mieszkaniowe, czyli powierzchnia mieszkalna ewentualnie przydzielonego lokalu mieszkalnego powinna wynosić od 28 do 40m2. A zatem zajmowany przez stronę pokój w budynku usytuowanym w miejscowości S., przy ul. [...] o powierzchni 18,10m2 nie spełnia należnych policjantowi norm zaludnienia. Jednakże w budynku tym na poddaszu znajdują się jeszcze dwa pokoje (1-14,14m2 11-14,14m2), a właściciel lokalu zeznał, iż pokoje te są w trakcie adaptacji. Z notatki policjanta przeprowadzającego oględziny wynika, iż w pokojach wykonywane są prace remontowe, znajdujące się tam meble były przykryte folią, firany ściągnięta z okien, a w jednym z nich na środku znajdowała się drabina malarska. Informacje te wskazują jedynie, iż w/w pokoje są czasowo wyłączone z użyteczności na czas ich odnowienia bądź w celu podniesienia standardów mieszkaniowych. Organ odwoławczy wskazał, iż z przedłożonego przez Skarżącego dokumentu jakim jest rzut budynku wynika, iż budynek składa się z pięciu pokoi, natomiast jak wykazały oględziny dwa z nich są remontowane w celu odświeżania (malowanie). Organ zwrócił uwagę, iż równoważnik za brak lokalu nie przysługuje za czas remontu. Odnosząc się do zeznań właściciela lokalu, iż dwa pokoje znajdujące się na poddaszu są przeznaczone dla jego córki M. S. która, "...nie jest zameldowana pod wskazanym adresem ale kiedy przyjeżdża to pokoje są dla jej dyspozycji", podniósł, iż jest mało prawdopodobne aby funkcjonariusz i jego żona z dwójką malutkich dzieci, którzy zamieszkują na stałe pod wskazanym adresem, zajmowali jeden pokój, a dwa pokoje stały puste i czekały - jak określił właściciel - na "przyjazd" córki, która wraz ze swoją rodziną zamieszkuje i jest zameldowana na stałe od 2012 r. pod innym adresem. W ocenie organu odwoławczego skoro z przepisów ustawy o Policji wynika, że fakt posiadania między innymi odpowiedniego mieszkania wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu, to oczywistym jest, że przesłanki "posiadania mieszkania" nie można łączyć jedynie z posiadaniem tytułów prawnych wymienionych w akcie wykonawczym do ustawy". Pojęcie tytułu prawnego jest pojęciem bardzo szerokim, gdyż może wywodzić się zarówno z prawa rzeczowego (własność, użytkowanie wieczyste) jak również mieć charakter obligacyjny wynikający z umowy (umowa najmu, dzierżawy, użyczenia, inne umowy). Organ odwoławczy argumentował, że Skarżący zajmuje pokój/pokoje w domu mieszkalnym należącym do osób najbliższych dla funkcjonariusza - jego rodziców, co w świetle ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa, kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia. Zdaniem organu nie powinno budzić wątpliwości, że Skarżący i jego rodzina korzystają z pomieszczeń pomocniczych, takich jak kuchnia, łazienka, przedpokój. Organ odwoławczy, kierując się doświadczeniem życiowym uznał, że Skarżący ma zapewniony lokal mieszkalny, który zaspakaja jego potrzeby mieszkaniowe i który dodatkowo usytuowany jest w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia przez niego służby. Czas przejazdu pomiędzy miejscem zamieszkania Skarżącego - S. (woj. śląskie, pow. Z.), a miejscem pełnienia przez niego służby - Z. nie przekracza dwóch godzin w obydwie strony, dlatego należy uznać, że S. to miejscowość pobliska w stosunku do Z.. Powyższe stwierdzenie wynika wprost z definicji miejscowości pobliskiej. Organ odwoławczy podkreślił, że przesłanki wykluczające możliwość uzyskania przez policjanta przydziału lokalu mieszkalnego, a tym samym przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego określone zostały w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Z przepisu art. 95 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy wynika, iż fakt posiadania przez policjanta lub jego małżonka lokalu mieszkalnego, albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego, a w pojęciu tym mieści się też zajmowanie lokalu mieszkalnego na podstawie ustnej umowy użyczenia, wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jako pochodnego prawa do lokalu mieszkalnego z zasobów Policji. 4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie mu prawa do uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zasądzenie od organu kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu. Zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa, w tym w szczególności: 1) art. 92 w zw. art 88 ustawy o Policji w zw. § 1 Rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. poprzez jego niezastosowanie, 2) art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 1 ust. 2 pkt 5 lub § 6 ust. 2 pkt 5 Rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. poprzez jego błędne zastosowanie, 3) art. 90 ustawy o Policji w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie że zajmowane przez Skarżącego pomieszczenie ma status wyodrębnionego lokalu, II. naruszenie podstawowych zasad logiki i doświadczenia życiowego oraz wyprowadzanie dowolnych wniosków niezgodnych z doświadczeniem życiowym oraz przepisami prawa poprzez przyjęcie, że: 1) udostępniony Skarżącemu i jego rodzinie do korzystania pokój stanowi odrębny lokal i spełnia normy zaludnienia, w sytuacji gdy w decyzji wprost jest wskazane, że pokój nie spełnia norm, a jedynie przekonanie organu, że kiedyś w przyszłości Skarżący prawdopodobnie zajmie inne pomieszczenia przeznaczone, według oświadczenia właściciela nieruchomości, dla siostry Skarżącego, uzasadnia przyjęcie, że normy zaludnienia są spełnione, 2) Skarżący korzysta z takiej ilości pokoi, które spełniają normy zaludniania, w sytuacji gdy wprost Skarżący i właściciel nieruchomości oświadczyli, że na wyłączność korzysta tylko z jednego pokoju, 3) dzierżenie jednego pokoju spełnia kryteria posiadania lokalu mieszkalnego, 4) Skarżący posiada do wyłącznego korzystania pomieszczenia, które mogłyby spełniać kryterium lokalu, pomijając że pomieszczenia typu kuchnia czy łazienka mogące stanowić o odrębności lokalu udostępnione są przez właściciela nieruchomości do współkorzystania, a zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że Skarżący ma "komfortowe warunki"; 5) można odmówić przyznania równoważnika w oparciu o zdarzenie przyszłe niepewne, tj. założenie, że kiedyś w przyszłości po zakończeniu remontu Skarżący prawdopodobnie zajmie remontowane pomieszczenia, pomimo wyraźnego oświadczenia właściciela nieruchomości, że pomieszczenia te są przeznaczone dla kogoś innego, 6) remontowane pokoje udostępnione zostały Skarżącemu, w sytuacji gdy organ nie zweryfikował nawet, czy remont został ukończony i czy faktycznie Skarżący korzysta z poddasza nieruchomości, 7) właściciel nieruchomości nie może podejmować samodzielnych decyzji dotyczących sposobu korzystania z jego nieruchomości i decydujące jest tu stanowisko i doświadczenie organu, a nie oświadczenie właściciela nieruchomości, 8) organ pierwszej instancji mógł badać metraż zajmowanych pomieszczeń, w sytuacji gdy funkcjonariusz nie dysponuje lokalem mieszkalnym na podstawie tytułu prawnego wskazanego w § 1 w/w rozporządzenia,  9) organ może ustalić inną formę posiadania lokalu niż wskazana w § 1 rozporządzenia, w sytuacji gdy katalog tam określony jest katalogiem zamkniętym, 10) współkorzystanie z innymi członkami rodziny z pomieszczeń przynależnych oraz innych pomieszczeń wypełnia definicje posiadania wyodrębnionego lokalu mieszkalnego, gdy przy takim założeniu organ powinien w normach zaludnienia uwzględnić wszystkich mieszkających w nieruchomości. W ocenie pełnomocnika Skarżącego organ odwoławczy, uzasadniając swoją decyzję, działał w oparciu o błędne założenia faktyczne, a co za tym idzie, dokonał błędnych ustaleń prawnych. Organy w sprawie prawidłowo wskazały, że pokój zajmowany przez funkcjonariusza nie spełnia norm zaludnienia, jednak błędnie przyjęły, że skoro w nieokreślonej przyszłości ma się zakończyć remont pomieszczeń przeznaczonych według oświadczenia właściciela nieruchomości dla siostry Skarżącego, to na pewno zajmie je Skarżący z rodziną, co determinuje przyjęcie, że posiada lokal mieszkalny spełniający kryteria zaludnienia, a dodatkowo właściciel udostępnił go do wyłącznego korzystania. Pełnomocnik wskazał, że definicja ustawowa lokalu mieszkalnego znalazła się w ustawie z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Niewątpliwie udostępnione przez rodziców funkcjonariuszowi pomieszczenie nie stanowi odrębnego lokalu, gdyż jako takie nie zostało nigdy wydzielone, ponadto nie ma charakteru samodzielnego i nie posiada pomieszczeń pomocniczych, które w przedmiotowym przypadku udostępnione zostały grzecznościowo do współkorzystania z właścicielem nieruchomości i jego rodziną. Ponadto sam fakt współkorzystania z pomieszczeń wyklucza możliwość przyjęcia, że pomieszczenia te są oddane (niezależnie od formy prawnej) do wyłącznego korzystania, gdyż w takiej sytuacji zasady logicznego rozumowania wskazują, iż wszystkie osoby zajmujące nieruchomość powinny być uwzględniane i wliczone do normy zaludnienia. Zdaniem pełnomocnika Skarżącego organy bezpodstawnie odmówiły właścicielowi nieruchomości jego prawa do swobodnego dysponowania swoją nieruchomością, podejmując de facto decyzję za właściciela, uznając, że w ich ocenie Skarżący, pomimo innych twierdzeń właściciela, korzysta z dodatkowych pomieszczeń. Działania takie są niedopuszczalne, gdyż wkraczają w sferę wolności właścicielskiej i naruszają podstawowe zasady działania państwa prawa. Organ nie ma podstaw do negowania oświadczeń właściciela i odmawiania im prawdziwości, co niestety stało się w przedmiotowej sprawie. Właściciel nieruchomości, jeżeli podjął odmienną niż organy decyzję o udostępnieniu remontowanych pomieszczeń siostrze Skarżącego i takie złożył oświadczenie, to organ, a nie Skarżący powinien przedstawiać dowody na to, że oświadczenia właściciela nieruchomości są nieprawdziwe. Skarżący, powołując się na art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. stwierdził, że organ w kolejności powinien zweryfikować czy funkcjonariusz zajmuje wyodrębniony lokal mieszkalny, a następnie może przejść do analizy form posiadania, wskazanych w powołanym rozporządzeniu, czego jednak nie uczynił. Niewątpliwie organy obu instancji popełniły podstawowy błąd, tj. nie zweryfikowały czy zajmowane pomieszczenie stanowi lokal. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, co również wprost potwierdza treść uzasadnień decyzji organów obu instancji, pomieszczenie zajmowane przez Skarżącego nie jest lokalem, a zatem szeroka argumentacja przedstawiona przez organy co do form posiadania jest całkowicie bezużyteczna, gdyż Skarżący nie dysponuje, na podstawie żadnego tytułu prawnego lokalem mieszkalnym. 5. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Podstawą materialnoprawną wydania decyzji były przepisy ustawy o Policji. Zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1 ustawy o Policji), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwutorowo, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), bądź przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne, a mianowicie pomoc finansowa - art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego - art. 92 ust. 1 ustawy o Policji (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt I SA 2167/97, niepubl.). Funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Przesłanki wykluczające możliwość uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określone zostały w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć przysługujące policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1 ustawy o Policji). Gwarantowane przez ten przepis prawo do lokalu mieszkalnego jest uprawnieniem wiążącym się ze stałą służbą w Policji. Realizacja prawa do mieszkania ma zapewnić policjantowi prawidłowe pełnienie służby poprzez stworzenie warunków do zamieszkiwania w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej oraz umożliwić prowadzenie normalnego życia rodzinnego. W takim kontekście powinna być wykładana norma zawarta w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Jest to zatem prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych, ustalone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze Rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r., w którym funkcjonariusz może zrealizować potrzeby mieszkaniowe swoje i swojej rodziny. "Brak lokalu mieszkalnego" oznacza zatem brak takiego lokalu, odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej, którego stan techniczny umożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza i w którym możliwe jest zamieszkiwanie. Faktyczne posiadanie musi wiązać się z realną możliwością korzystania z lokalu mieszkalnego, gdyż pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi wówczas, gdy nie ma on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji jasno wynika cel, któremu ma służyć przedmiotowe świadczenie. Ma ono stanowić rekompensatę finansową dla policjanta, któremu art. 88 ust. 1 ustawy nadaje prawo podmiotowe do określonego w tym przepisie lokalu mieszkalnego, jeżeli ani on sam, ani członkowie jego rodziny określeni w art. 89 ustawy nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia przez policjanta służby ani w miejscowości pobliskiej. Zarówno krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, jak i funkcja świadczenia są określone bezpośrednio w samej ustawie. W sprawie bezsporne jest, że Skarżący wraz z żoną i dwójką dzieci zamieszkuje w budynku mieszkalnym położonym w miejscowości S., przy ul. [...] stanowiącym własność jego rodziców. Budynek ten składa się z 5 pokoi - z trzech pokoi na parterze budynku (1-12,97m2, II-18,10 m2 i III-18,10m2) oraz dwóch pokoi na poddaszu (I-14,14m2 II-14,14m2). Skarżący wykazał, iż wraz z rodziną zajmuje jeden pokój na parterze o powierzchni 18,10m2, posiadając jednocześnie prawo do korzystania z rzeczy wspólnej, w tym niezbędny dostęp do urządzeń sanitarno-higienicznych. Powierzchnia pokoju nie odpowiada normie zaludnienia. Jak wskazał organ przynależna Skarżącemu powierzchnia mieszkalna wynosi cztery normy mieszkaniowe, czyli powierzchnia mieszkalna ewentualnie przydzielonego lokalu mieszkalnego powinna wynosić od 28 do 40 m2. Skoro ustawa o Policji nie definiuje "posiadania" lokalu (domu), należy się odwołać do jego rozumienia na gruncie prawa cywilnego. Posiadanie może mieć charakter samoistny lub zależny. Zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem zależnym jest ten, kto faktycznie włada rzeczą nie jako właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Do tego rodzaju praw zalicza się w szczególności użyczenie (por.: wyrok Sądu Najwyższego z 20 listopada 1968 r., sygn. akt II CR 412/68, zbiór LEX nr 6418; wyrok NSA z 14 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2180/02, zbiór LEX nr 158811). Zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest więc posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Ponieważ Skarżący mieszka w domu stanowiącym własność jego rodziców, tego rodzaju stosunek prawny należy uznać za użyczenie. W świetle ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju długotrwałe i swobodne korzystanie z lokalu mieszkalnego należy kwalifikować jako umowę użyczenia, do zawarcia której dochodzi zazwyczaj w sposób dorozumiany, przy czym nie wymaga ona dla swej ważności nawet formy pisemnej. Wbrew stanowisku Skarżącego, jeżeli zajmowany na podstawie użyczenia pokój spełniałby odpowiednie normy zaludnienia, przy uwzględnieniu możliwości korzystania przez Skarżącego i jego rodzinę z powierzchni wspólnych (przedpokoju, kuchni i łazienki) oraz okoliczności, że S. jest miejscowością "pobliską" w stosunku do Z., tj. miejscowości, w której Skarżący pełni służbę, spełniona zostałaby negatywna przesłanka otrzymania równoważnika. Jednak, taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła. Organy arbitralnie, wbrew oświadczeniom Skarżącego oraz właściciela budynku uznały, że Skarżący korzysta również (będzie korzystał) z dwóch pokoi na poddaszu i w konsekwencji, że zajmowany przez Skarżącego i jego rodzinę lokal mieszkalny spełnia określone normy zaludnienia. Tymczasem okoliczność nie została w żaden sposób wykazana, w szczególności nie wynika z przeprowadzonych oględzin budynku. W świetle doświadczenia życiowego nie można wykluczyć, że z pomieszczeń na poddaszu, zgodnie z wolą właściciela budynku, będzie korzystała wyłącznie siostra Skarżącego, nawet czasowo, bądź właściciele budynku, skoro na parterze zajmują tylko jeden pokój. Skoro Skarżący oświadcza, że ani on, ani jego rodzina nie korzysta z dodatkowych pomieszczeń na poddaszu, a tylko z pokoju na parterze, a przeprowadzone oględziny nie podważyły tego oświadczenia, to organ powinien dać mu wiarę, a nie odwoływać się do doświadczenia życiowego kiedy sytuacje rodzinne mogą być złożone, skomplikowane. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W cenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie został prawidłowo oceniony, a decyzje zostały wydane na skutek dowolnej ceny dowodów, z naruszeniem art. 80 k.p.a. oraz naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 k.p.a. Wniosek o korzystaniu na podstawie użyczenia przez Skarżącego i jego rodzinę z dodatkowych dwóch pokoi na poddaszu nie wynika z zebranych w sprawie dowodów, w tym z przeprowadzonych oględzin. Jest to okoliczność niesprawdzona i niewykazana przez organy. Rozpoznając sprawę ponownie, organy będą związane oceną prawną Sądu i ponownie rozpatrzą wniosek Skarżącego. Organy zważą, że w sytuacji kiedy policjant zajmuje lokal niepochodzący z zasobów mieszkaniowych Policji, a lokal ten ma powierzchnię mniejszą od tej, która policjantowi przysługuje (czyli gdy prawo do lokalu nie zostało w istocie zrealizowane) - policjantowi służy równoważnik za brak lokalu, zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Mając powyższe na względzie, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z póżn. zm.; zwana dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając kwotę 480 zł, stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego będącego adwokatem. Nienależnie uiszczony wpis został Skarżącemu zwrócony z uwagi na ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych.