III SA/Gl 193/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia [...] r. znak: [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. znak [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej również jako Prezes ZUS), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 – dalej jako kpa) w zw. z art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. ,poz. 374 ze zm. – dalej jako ustawa COVID), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia [...] r., znak [...] odmawiającą B. S. (dalej również jako strona, skarżąca) zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne za okres od [...] do [...] r. według wniosku złożonego dnia [...] r. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Strona w dniu [...] r. złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za [...] r. Na złożonym wniosku referent ZUS poczynił w dniu [...] r. adnotację o treści: "Płatnik złoży korektę z uzupełnieniem PKD w pkt 4.1 bloku [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. decyzją z dnia [...] r., doręczoną w dniu [...] r., odmówił wnioskodawczyni prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu decyzji organ powołał przepis art. 31 zo ust. 2 i 4 ustawy COVID wskazując, iż warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek było złożenie deklaracji rozliczeniowych za okres od [...] do [...] r. nie później niż do dnia [...] r., chyba że płatnik był zwolniony z obowiązku ich składania. W wymaganym terminie stosowne dokumenty nie wpłynęły. W dniu [...] r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie jej wniosku argumentując, iż złożyła deklarację za [...] r., która winna się "klonować" za kolejne miesiące. Wskazała również, iż stosowną odpowiedź na swój wniosek winna otrzymać w terminie 1 miesiąca licząc od daty jego złożenia, a decyzję ZUS wydał dopiero dnia [...] r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy w uzasadnieniu swojego stanowiska podał, że strona nie złożyła w wymaganym terminie [...] r. stosownych deklaracji, ani też nie była zwolniona z obowiązku ich składania na podstawie art. 47 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – dalej jako usus). Deklaracje rozliczeniowe strona złożyła dopiero w dniu [...]r., a wskazane w nich kwoty były inne niż cyt. "zostały zrobione przypisy składek". Ponadto deklaracja za [...] r., na podstawie której miały klonować się kolejne miesiące od marca, została złożona po terminie. W skardze do tutejszego Sądu strona wniosła o ponowne rozstrzygnięcie sporu podnosząc, ze deklaracja za [...] r. została złożona w terminie i to ta deklaracja winna "się klonować", a udzielona przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzja została wydana z naruszeniem trzydziestodniowego terminu do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego ponownie przedstawiając te same argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę prawną wniosku strony stanowił przepis art. 31zo ust. 2 ustawy COVID w brzmieniu na dzień składania wniosku. Zgodnie z tym przepisem na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r., jeżeli prowadził działalność przed dniem [...] r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Przepis art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID w brzmieniu na dzień składania wniosku stanowi, iż za [...], [...] i [...] r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za [...], [...] i [...] r. nie później niż do dnia [...] r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Spór w niniejszej sprawie koncentruje się na dopełnieniu przez stronę obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych za okres, za który ubiegała się o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. Skarżąca bowiem stanęła na stanowisku, że skoro złożyła deklarację za [...] r., to nie ciążył na niej obowiązek składania deklaracji za miesiące [...], [...] i [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w decyzji z dnia [...] r. do tej kwestii się nie odniósł. Prezes Zakładu zaś w decyzji z dnia [...] r. ograniczył się do lakonicznego wskazania, że deklaracje za [...], [...] i [...] zostały złożone dopiero dnia [...] r., a deklaracja złożona za [...] r. opiewała na inne kwoty niż te przypisane przez Zakład. Nie ulegało wątpliwości Sądu, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek winien być rozpatrywany w oparciu o przepisy kpa. A skoro tak, to zastosowanie w sprawie winny znaleźć przepisy art. 7 kpa, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w myl art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Oceniając procedowanie organu rozpoznającego dwukrotnie wniosek strony dojść należy do wniosku, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Nie można bowiem tracić z pola widzenia przede wszystkim celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy COVID możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 kpa obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Tym wymogom organ rozpoznający wniosek strony nie sprostał, a podejmowane przez organ działania są niekonsekwentne. Strona złożyła swój wniosek w dniu [...] r. Dnia [...] r. referent ZUS sporządził zapisek na wniosku strony informujący o tym, że płatnik złoży korektę z uzupełnieniem PKD (...). Świadczy to o tym, że w bliżej nieokreślonym trybie organ kontaktował się ze stroną informując o konieczności poprawienia wniosku. Skoro zatem organ podjął trud kontaktu ze stroną w celu usunięcia braku formalnego wniosku, to nie sposób wyjaśnić przyczyn, dla których nie podjął takiego trudu później informując stronę o konieczności złożenia deklaracji za [...], [...] i [...]r., tym bardziej, że niezłożenie deklaracji powoduje odmowę zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. Organ nie wyjaśnił również tego, czy strona była zobowiązana do złożenia deklaracji za [...], [...] i [...] r., czy też była z tego obowiązku zwolniona. Ta okoliczność miała istotne znaczenie, bowiem – jak wskazał organ – strona deklaracje złożyła dopiero w dniu [...] r. Tymczasem skarżąca już w odwołaniu od decyzji wskazywała na fakt złożenia deklaracji za [...] r. pozostając w przekonaniu, że nie była zobowiązana składać kolejnych deklaracji za następne miesiące 2020 r. Organ po raz pierwszy rozpoznając wniosek nie odniósł się do tej kwestii. Ponownie zaś rozpoznając sprawę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odniósł się do deklaracji za [...] r. stwierdzając, iż została ona złożona po terminie i zawiera inne kwoty niż te wynikające z przypisania przez ZUS. Organ jednak nie wskazał przyczyn, dla których nie wziął pod uwagę deklaracji za [...] r., skoro na nią powoływała się strona, nie wskazał daty złożenia deklaracji za [...] r., ani też nie poczynił żadnych rozważań co do różnicy pomiędzy kwotami ustalonymi przez ZUS, a tymi wynikającymi ze złożonej deklaracji. Nadto poza lakonicznym stwierdzeniem, że deklaracja nie może się klonować nie wyjaśnił przyczyn takiego stwierdzenia. Sporządzona decyzja zatem nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 pkt 6 kpa, zgodnie z którym decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Przepis ten obliguje organ do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz wyjaśnienia stronie przyczyn takiego a nie innego załatwienia żądania strony. Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Skoro zaś decyzja nie zawiera wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, to nie spełnia wymogów wskazanych w powołanym wyżej przepisie. Organ nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy uchybił wynikającej z art. 8 kpa zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu. Nadto w decyzji organu z dnia [...] r. wskazano jako podstawę prawną przepis art. 105 kpa stanowiący podstawę umorzenia postępowania, a nie oddalenia żądania strony. Wskazane powyżej uchybienia obu decyzji wymagały ich uchylenia i ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ zgodnie z wymogami wynikającymi z omówionych wyżej przepisów prawa. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej organ wyjaśni, czy deklaracja za [...] r. została złożona w terminie, a w razie pozytywnej odpowiedzi – czy strona była zwolniona z obowiązku składania deklaracji za kolejne miesiące. Organ rozważy również przyczyny, dla których - w jego ocenie – deklaracja złożona przez stronę za [...] r. zawiera inne kwoty niż te przypisane przez organ, wskaże datę, kiedy deklaracja ta została złożona i rozważy, czy może ona doprowadzić do zwolnienia z obowiązku składania deklaracji za kolejne miesiące. Ponownie rozpoznając sprawę organ zwróci uwagę na nowelizację ustawy COVID dokonaną ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2255). Na mocy ustawy nowelizującej do ustawy COVID dodany został przepis art. 15zzzzzn2, którego ust. 1 pkt 2 i ust. 2 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Przepis ten znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie skoro sprawa będzie rozpoznawana ponownie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a wskazana wyżej ustawa nowelizująca nie zawiera przepisu przejściowego, który wyłączyłby zastosowanie art. 15zzzzzn2 w niniejszej sprawie. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi, tj. rozpoznania sprawy po upływie trzydziestodniowego terminu to wskazać należy na brzmienie przepisu art. 31zq ust. 2 ustawy COVID stanowiąc, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięczny należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, 2a i 2b, nie później niż do 10 dnia następnego miesiąca - dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie. W związku z tym sprawa winna zostać rozpoznana w terminie do [...] r. Jednakże uchybienie terminowi miało charakter drugorzędny z uwagi na wymienione wcześniej uchybienia procedurze wymagające uchylenia obu decyzji organu. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 ppsa.