III SA/Gl 197/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant Specjalista Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi E.N. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 16 stycznia 2025 r. nr WINB.WOA.7721.406.2024.KC w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 5 grudnia 2024 r. nr [...]; 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 16 stycznia 2025r. nr WINB.WOA.7721.406.2024.KC Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z 5 grudnia 2024r. nr [...] odmawiającą udostępnienia skarżącej E. N. - informacji publicznej, o której mowa w jej wniosku z 8 października 2024 r. Z akt sprawy wynika, że pismem z 8 października 2024 r. (e-mail) skarżąca działając w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego o udzielenie następującej informacji publicznej: "1. Czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podejmował jakikolwiek działania kontrolne i w jakim zakresie dla zadania pn. Przebudowa istniejącej strefy wejściowej na pawilonie handlowym (...) lub innych decyzji dla tego obiektu w okresie od 13.03.2020 do dnia złożenia niniejszego wniosku. 2. Czy w związku z brakiem przy przebudowie spełnienia warunku wynikającego z art. 5 ust 1 pkt 4 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo Budowlane w zakresie niezbędnych warunków do korzystania z obiektów użyteczności publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich [...] zamierza podjąć jakiekolwiek działania. 3. Czy w związku z brakiem spełnienia w tym obiekcie warunku technicznego bezpieczeństwa pożarowego § 242 ust. 3 w związku z § 2 oraz § 207 ust. 2 wynikającego z rozporządzenia Ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w ramach przeprowadzonej przebudowy [...] zamierza podjąć jakiekolwiek działania.  4. Proszę w przypadku prowadzonej kontroli [...] dla tego obiektu o udostępnienie wszystkich protokołów kontroli oraz wydanych decyzji za okres od 13.03.2020 do dnia złożenia niniejszego wniosku." W piśmie z 22 października 2024 r. organ powiatowy, w zakresie pytań zawartych w pkt. 2.) i 3.) wniosku skarżącej wyjaśnił, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Wniosek nie może służyć wytworzeniu takiej informacji, a co za tym idzie wniosek zawierający już sformułowaną tezę, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, należy zakwalifikować jako niedotyczący informacji publicznej. Natomiast co do żądania zawartego w pkt. 1.) i 4.) pisma z 8 października 2024 r. wskazał, że obejmuje ono - w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p. - informację przetworzoną. W związku z powyższym wezwano wnioskodawczynię do wykazania, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, wymagająca przetworzenia żądanych informacji publicznych. Organ powiatowy wskazał, że w przypadku brak udzielenia w zakreślonym terminie stosownej odpowiedzi dokona we własnym zakresie oceny czy w sprawie zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia wnioskowanych informacji publicznych. Odnotowano także, że osoba żądająca informacji publicznej przetworzonej winna wykazać nie tylko, że informacja ta jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Jednocześnie organ I instancji wyznaczył, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., nowy termin załatwienia sprawy na 26 listopada 2024r. W dniu 23 października 2024 r. do [...] wpłynął e-mail skarżącej, w którym wyjaśniła, że obiekt budowlany przy ul. (...) po wykonanych robotach budowlanych, polegających na jego przebudowie jest niezgodny z przepisami prawa. Wnioskodawczyni zwróciła szczególną uwagę, iż obiekt nie zapewnia obecnie warunków niezbędnych do korzystania z niego przez osoby z niepełnosprawnościami. 5 grudnia 2024 r. [...] wydał decyzję nr [...] odmawiającą udostępnienia stronie żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż przedmiotem wniosku jest informacja publiczna przetworzona. Organ odnotował m.in., że w latach 2020, 2021, 2022, 2023 do inspektoratu wpłynęło ok. 5024 pism i wniosków. Organ ten wydał w latach 2020-2024 2638 decyzji i postanowień. W tym okresie przyjęto 4901 zawiadomień o zakończeniu budowy oraz 9315 zawiadomień o rozpoczęciu budowy. Pracownicy [...] Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzają czynności kontrolne i oględziny w terenie, ponadto przyjmują klientów ww. sprawach. Organ ten prowadzi także dużą liczbę postępowań m.in. w zakresie stanów technicznych, inspekcji budów, samowoli budowlanych oraz zawiadomienia o rozpoczęciu i o zakończeniu budowy. Kolejno organ wskazał, że strona nie wykazała, w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p., aby uzyskanie żądanej informacji publicznej było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powyższe spowodowało więc po stronie organu konieczność wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Pismem z 10 grudnia 2024 r. skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji [...]. Zaskarżoną decyzją z 5 grudnia 2024r. ŚWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie ŚWINB zakres żądanych przez wnioskodawczynię informacji - biorąc w szczególności pod uwagę okres, którego dot. wniosek, ilość koniecznych do wyselekcjonowania przez organ dokumentów, w tym dokumentów archiwalnych, a także konieczność ponadprzeciętnego zaangażowania pracowników, mogącego zaburzyć normalny tok pracy organu - mieści się w pojęciu informacji publicznej przetworzonej. Osiągnięcie finalnego efektu wymaga bowiem utworzenia szeregu nowych (nie istniejących obecnie) zbiorów danych, a następnie scalenia poszczególnych wyselekcjonowanych podzbiorów w jeden, zaś cały proces selekcji informacji będzie wieloetapowy. Wskazać trzeba, że już wstępna preselekcja akt prowadzonych przed [...] postępowań będzie sporym obciążeniem, gdyż suma summarum sprowadzać się będzie do fizycznego przeglądania poszczególnych spraw w zakresie analizy wniosków oraz rozstrzygnięć. Najodpowiedniejszą możliwą metodą selekcji danych niezbędnych do zadośćuczynienia wnioskowi jest fizyczna weryfikacja akt spraw prowadzonych przed organem. Działanie takie będzie z całą pewnością czasochłonne i absorbujące co najmniej kilka osób. Niezależnie od powyższego, po wyselekcjonowaniu wszystkich informacji, o udostępnienie których wnioskuje skarżąca i utworzeniu finalnego zbioru danych, niezbędnym będzie podjęcie kolejnych działań polegających na ich anonimizacji w wymaganym zakresie, co będzie dodatkową bardzo czasochłonną czynnością. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że udostępnienie informacji publicznej przetworzonej zostało przez ustawodawcę uzależnione w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. od istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Udip przenosi zatem na wnioskodawcę obowiązek wykazania, w jaki sposób pozyskana informacja zostanie wykorzystana i w sposób istotny (a nie tylko zwykły) przyczyni się do realizacji interesu publicznego. Nadto wnioskodawca powinien mieć szczególne cechy pozwalające na potwierdzenie, że to właśnie on jest w stanie skorzystać z przetworzonej informacji w sposób umożliwiający realizację szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Organ przyznał, że żądana informacja dotyczy interesu publicznego, niemniej uznał, że skarżąca nie wykazała, aby informacja ta była szczególnie istotna dla tego interesu, tj. nie wykazała, w jaki sposób pozyskana informacja przetworzona zostanie wykorzystana i w sposób istotny (a nie tylko zwykły) przyczyni się do realizacji interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Ponadto skarżąca nie wykazała, aby posiadała szczególne cechy, indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. W skardze na tę decyzję strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako; "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych; 3) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: udip),w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona; 4) ewentualnie i z daleko idącej ostrożności procesowej, w sytuacji gdyby Sąd nie uznał zarzutu wskazanego w pkt. 3, skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 udip w zakresie, w jakim prawo do informacji obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie. Wobec powyższego wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, 2) stwierdzenie, że organ nienależycie i nierzetelnie rozpoznał sprawę czym pozbawił ją konstytucyjnych praw do informacji publicznej, 3) ustalenie czy wskazanie 500 zł opłaty sądowej od skargi było podane w sposób celowy, który mógłby zniechęcić do złożenia niniejszej skargi, 4) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, 5) zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej w kwocie 500 zł na podstawie art. 149 § 2 ppsa. W odpowiedzi na skargę ŚWINB podtrzymał swe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.) - dalej także: ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy). W sprawie nie jest sporne, że adresat wniosku należy do grupy podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, zatem spełnione zostało kryterium podmiotowe do jej udzielenia, ani to, że przedmiot wniosku stanowi informacja publiczna. Spór sprowadza się natomiast do oceny, czy wnioskodawczyni żądała przekazania informacji przetworzonej – jak twierdzi organ, czy prostej – jak utrzymuje strona. W tak zarysowanym sporze Sąd podzielił stanowisko strony. Skarżąca we wniosku o udzielenie informacji publicznej zadała cztery pytania. Drugie i trzecie z nich dotyczyło tego, czy [...] zamierza podjąć działania w związku z tym, że wskazany pawilon handlowy po przebudowie nie spełnia warunku bezpieczeństwa pożarowego i dostępności dla osób niepełnosprawnych. Odnośnie tej części wniosku organ pismem z 22 października 2024r. wyjaśnił, że wniosek zmierzający do wytworzenia informacji należy zakwalifikować jako niedotyczący informacji publicznej. Zdaniem Sądu, konkluzja organu co do tego, że wniosek strony w tej części nie dotyczy informacji publicznej jest prawidłowy. Wyjaśnić bowiem należy, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej składany w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 902) – dalej powoływana jako udip winien dotyczyć sfery faktów, obiektywnie istniejącego stanu rzeczy i nie może odnosić się do zakresu planów czy zamierzeń organu. Inaczej ma się sytuacja z pytaniami 1. i 4., w których strona odpowiednio: pytała czy [...] podejmował działania kontrolne w zakresie przebudowy pawilonu i -w przypadku odpowiedzi twierdzącej - wnosiła o przekazanie protokołów kontroli i decyzji dla tego obiektu. Odnośnie tej części organ stwierdził, że jest to informacja przetworzona i wezwał stronę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w jej ujawnieniu. Strona skarżąca twierdzi natomiast, że informacja ta jest informacją prostą i wykazanie takiego interesu nie jest koniecznym warunkiem jej uzyskania i to stanowisko Sąd uznał za prawidłowe. Faktem jest, że żądanie skarżącej obejmowało okres od 13 marca 2020r. do 8 października 2024r. Zdaniem Sądu wynikało to jedynie z faktu, że skarżąca nie wiedziała – i tego właśnie dotyczyło jej zapytanie – czy kontrola wskazanego obiektu handlowego po jego przebudowie w ogóle była prowadzona. W istocie zatem chodziło jej o określony fakt, a zakreślenie ram czasowych miało na celu jedynie wskazanie, że nie chodzi jej o jakąkolwiek kontrolę obiektu, a jedynie taką, która ma związek z jego przebudową. Równie dobrze mogła sformułować swe zapytanie z pominięciem dat a zakres zarówno pytania, jak i odpowiedzi nie uległby w takim przypadku żadnej zmianie. Zatem odpowiedź na tak zadane pytanie mogła brzmieć tylko "tak" (organ podejmował kontrolę) albo "nie" (nie podjął jej) i nie wymagała sporządzania analiz, zestawień, przygotowania nowej, dotychczas nie istniejącej informacji, co mogłoby potwierdzić tezę organu o przetworzonym charakterze żądanych danych. W dobie powszechnie wykorzystywanych w działalności każdego podmiotu publicznego narzędzi informatycznych niewiarygodne wydaje się stwierdzenie, że wyszukanie informacji, czy wobec podmiotu będącego właścicielem budynku prowadzona była kontrola albo czy sam obiekt był jej przedmiotem wymagało ręcznego przeglądania akt z wszystkich lat i tak znacznego nakładu pracy, ponadprzeciętnego zaangażowania pracowników oraz wieloetapowego scalenia zbiorów danych, jakie zostaną dopiero wytworzone, jak stwierdził organ odwoławczy na str. 8 zaskarżonej decyzji, że czyni to informację objęta wnioskiem informacją przetworzoną. Wszak skoro pytanie obejmuje jeden tylko fakt trudno stwierdzić, o jakich zbiorach danych i ich wieloetapowym scalaniu pisze organ. Dlatego – zdaniem Sądu - informacja objęta pytaniem 1. ma walor informacji prostej. Dopiero gdyby okazało się, że takich kontroli związanych z przebudową interesującego stronę obiektu było w zakreślonych ramach czasowych szczególnie dużo, organ mógłby rozważać przetworzony charakter informacji objętych pytaniem 2. Trzeba jednak wyraźnie podkreślić, że pojedyncze protokoły kontroli i pojedyncze decyzje nie będą mogły być uznane za informację przetworzoną tylko z powodu konieczności wyszukania ich w zbiorze i ewentualnej anonimizacji. Udzielanie informacji publicznych jest wpisane w działanie podmiotów, których mowa w art. 4 udip i dopiero szczególnie duży nakład pracy związany z wyszukaniem informacji, jej zgrupowaniem lub innym opracowaniem wg wskazanych przez wnioskodawcę kryteriów, jej wytworzenie specjalnie dla pytającego może ewentualnie uzasadnić tezę o przetworzonym charakterze informacji. Taka sytuacja nie zachodziła w sprawie skoro wnioskodawczyni pytała jedynie czy kontrola była prowadzona, a jeśli tak, to wnosiła o przekazanie protokołu tej konkretnej kontroli i decyzji obejmującej przebudowany obiekt. W takim zaś przypadku wzywanie strony do wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego nie miało podstaw prawnych. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z powyższego a contrario wynika, że w sytuacji, gdy informacja objęta wnioskiem jest prosta, nie ma podstaw prawnych do żądania wykazania przez pytającego wykazania interesu publicznego. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego, a to art. 3 ust. 1 pkt 1 udip poprzez błędne uznanie wnioskowanej informacji za przetworzoną z wszystkimi tego konsekwencjami oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez pozbawienie skarżącej dostępu do informacji publicznej, który Konstytucja gwarantuje każdemu. Końcowo Sąd wyjaśnia, że stwierdzenie, że organ nienależycie i nierzetelnie rozpoznał sprawę czy ustalenie, że wskazanie opłaty sądowej na kwotę 500 zł miało na celu zniechęcenie strony do wystąpienia ze skargą nie mieści się w kompetencjach sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Na zasądzone koszty składa się jedynie 200 zł wpisu od skargi, gdyż skarżąca działała osobiście.