III SA/Gl 20/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Barbara Orzepowska- Kyć (spr.), Protokolant st. sekr. Marta Lewicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi D.D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS), działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; powoływana dalej jako ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych), po rozpatrzeniu wniosku D.D. z dnia [...] r., (cytat k. 106 akt adm.): postanowił utrzymać w mocy decyzję [...] z dnia [...] r. i odmówić umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą na: - Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres [...] do [...] w wysokości [...] zł, odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł naliczonych na dzień [...] r. oraz kosztów upomnienia i opłaty dodatkowej [...] zł. - Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres od [...] do [...] w wysokości [...] zł, odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł naliczonych na dzień [...] r. oraz kosztów upomnienia w wysokości [...] zł i opłaty dodatkowej w kwocie [...] zł. za pracowników w części finansowanej przez płatnika na: - Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres [...] do [...] w wysokości [...] zł, odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł naliczonych na dzień [...] r. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówiono umorzenia zaległości. Pismem z dnia [...] r. D.D. zwrócił się do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku domagał się zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej i ponownego rozpatrzenia jego wniosku o umorzenie składek. Podniósł, iż w [...] r. został poinformowany w ZUS, że jest zwolniony z opłaty składek, gdyż pobiera rentę rodzinną. Podniósł zarzut przedawnienia i wskazał, że za umorzeniem zobowiązań wobec ZUS przemawia ważny interes osoby zobowiązanej. Organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wezwał zobowiązanego do przedłożenia dowodów mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Pismem z dnia [...] r. powiadomił na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., stronę o przysługującym mu prawie czynnego udziału w postępowaniu. Następnie Prezes ZUS przytoczył treść art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 oraz ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, konkludując, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych enumeratywnie w tym przepisie przesłanek nieściągalności. Zaakcentował, że w ocenie organu, zobowiązany nie wykazał, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w sytuacjach wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.; dalej jako rozporz. z 31.07.2003 r.). Podkreślił, że D.D. prowadzi wspólne gospodarstwo z żoną i trzyletnim synem. Według oświadczenia zobowiązanego zamieszkuje w domu stanowiącym własność jego babci. Jednakże w ocenie organu to oświadczenie nie jest zgodne z danymi pozyskanymi z Urzędu Miasta B. i Gminy P., albowiem wynika z nich, że zobowiązany wraz z żoną mają różne adresy zamieszkania. Jego żona otrzymała wynagrodzenie za pracę w [...] i [...] r. wysokości zł brutto odpowiednio [...] zł oraz [...] zł, zaś skarżący otrzymał wynagrodzenie z tytułu umowy za pracę za [...] r. w wysokości [...] zł. Z tego z tego miesięczne obciążenia finansowe gospodarstwa domowego ponoszone wspólnie z babcią wynoszą [...] zł. Nadto skarżący zaciągnął kredyty konsumpcyjne na zakup samochodu i zmywarki, których spłata miesięczna wynosi [...] zł. Ponosi też koszty związane z eksploatacją samochodu w wysokości [...] zł, opłaty za komórkę w [...] zł i [...] zł wydaje na żywność, ubranie i środki czystości. Organ sprawdził również, iż zobowiązany nie korzystał z pomocy MOPS-u. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi D.D. wniesionej do sądu administracyjnego. W skardze, wniósł on o uchylenie decyzji. Podniósł ponownie zarzut przedawnienia. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi. Ponadto podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z 5 kwietnia 2005 r. (sygn. akt IUK 232/04) i wskazał, że okres przedawnienia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wynosi 10 lat.. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę wykonują biorąc pod uwagę kryterium legalności. Wobec tego - zgodnie z art. 145 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność tych aktów w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako k.p.a.) lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność mimo, że skarżąca wnosiła o uchylenie (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Mendek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006, str. 299). Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę. Dokonana w tych granicach ocena legalności zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS pozwala stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów aniżeli w niej podniesione. Okoliczności, które zadecydowały o sposobie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie należą przede wszystkim do materii prawa proceduralnego. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, 2) przebiegu ubezpieczeń, 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu Składek, 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, 5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Strona może natomiast wnieść do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Prezes ZUS podejmujący decyzję administracyjną w trybie określonym w powołanym art. 83 ustawy związany jest zatem rygorami procedury administracyjnej. Zaskarżona decyzja Prezesa ZUS wydana została w wyniku rozparzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem mają do niej zastosowanie przepisy k.p.a. To z kolei oznacza, że wniosek ten powinien być rozpatrzony w oparciu o odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań (co wynika z art. 127 § 3 k.p.a). Stwierdzenie to implikuje z kolei następne, a mianowicie, że decyzja II instancji stanowi wyraz ponownego rozpatrzenia sprawy, w granicach wyznaczonych wnioskiem strony oraz rozstrzygnięciem organu I instancji, do którego to rozstrzygnięcia organ odwoławczy musi się odnieść, rozstrzygając tę samą sprawę, która stanowiła przedmiot postępowania organu I instancji. Przepis art. 138 k.p.a zawiera zamknięty katalog rodzajów decyzji, które może wydać organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania, a w przedmiotowej sprawie po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przewiduje on możliwość utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji albo wydania orzeczenia reformatoryjnego bądź kasacyjnego, a także umorzenie postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Należy przy tym podkreślić, iż do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma zastosowania § 2 art. 138 k.p.a, który statuuje możliwość wdawania przez organ odwoławczy tzw. decyzji kasacyjnych, ponieważ jak podkreśla się w literaturze przedmiotu: "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, jest bowiem rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Nie będą zatem miały zastosowania takie przepisy k.p.a., jak: art. 129 § 1, art. 132, art. 133, art. 136 ostatnie zdanie; art. 138 § 2. Pozostałe przepisy dotyczące odwołań od decyzji stosuje się wprost." (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 562). Wydanie w trybie odwoławczym (trybie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) decyzji zawierającej inne rozstrzygnięcie niż wymienione w sposób enumeratywny w art. 138 § 1 k.p.a. stanowi działanie naruszające art. 138 § 1 k.p.a w sposób kwalifikowany (podkr. Sądu). Taka właśnie sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Prezes ZUS, wydając decyzję drugoinstancyjną z dnia [...] r., nr [...], zawarł w niej rozstrzygnięcie nie znane artykułowi 138 § 1 k.p.a., a mianowicie postanowił (cyt): utrzymać w mocy decyzję [...] z dnia [...] r. i odmówić umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą na: - Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres [...] do [...] w wysokości [...] zł, odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł naliczonych na dzień [...] r. oraz kosztów upomnienia i opłaty dodatkowej [...] zł. - Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres od [...] do [...] w wysokości [...] zł, odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł naliczonych na dzień [...] r. oraz kosztów upomnienia w wysokości [...] zł i opłaty dodatkowej w kwocie [...] zł. za pracowników w części finansowanej przez płatnika na: - Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres [...] do [...] w wysokości [...] zł, odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł naliczonych na dzień [...] r. W podstawach prawnych tej decyzji drugoinstancyjnej Prezes ZUS-u powołał art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ w tej decyzji nie powołał natomiast art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 albo pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Rozstrzygnięcie tej decyzji jest nieprawidłowe, ponieważ jest to rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, a nie drugoinstancyjne. Należy przypomnieć w tym miejscu, iż w dniu [...] r. Prezes ZUS-u wydał decyzję pierwszoinstancyjną w tej sprawie o nr [...], w której zawarł następujące rozstrzygniecie (cyt. s. 77 akt adm.): "Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r., odmawia umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą na: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych: - za okres [...] do [...] w wysokości [...] zł, odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł naliczonych na dzień [...] r. oraz kosztów upomnienia i opłaty dodatkowej [...] zł. Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych: - za okres od [...] do [...] w wysokości [...] zł, odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł naliczonych na dzień [...] r. oraz kosztów upomnienia w wysokości [...] zł i opłaty dodatkowej w kwocie [...] zł. za pracowników w części finansowanej przez płatnika na: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych: - za okres [...] do [...] w wysokości [...] zł, odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł naliczonych na dzień [...] r. Sąd zwraca uwagę, że tok instancyjny, przez który należy rozumieć instancję, w której dana sprawa się znajduje (powinna być rozstrzygnięta zgodnie z właściwością funkcjonalną organu), nie może być przez organ traktowany jako nieobligatoryjny wyznacznik postępowania. Zgodnie bowiem z art. 19 k.p.a organy z urzędu powinny przestrzegać swojej właściwości, rozumianej nie tylko jako właściwość miejscowa i rzeczowa, ale również jako właściwość funkcjonalna (instancyjna), będąca odmianą właściwości rzeczowej. Nie ulega zatem dla Sądu wątpliwości, iż wydając zaskarżoną decyzję Prezes ZUS w sposób rażący naruszył art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 19 k.p.a., a zatem spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. do stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Przepis ten stanowi, iż stwierdza się nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. ie 1i, Asesor Sędzia WSA s 1999-2002.enie składek ZUS-owskich . W doktrynie i orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż rażące naruszenie prawa wystąpi także wówczas gdy w sposób oczywisty organ naruszył przepisy procesowe, których treść nie budzi wątpliwości (por.: R. Kędziora: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008 r. i wskazane tam orzeczenia). Sąd z urzędu też rozpoznał zarzut przedawnienia. W tym zakresie podzielił stanowisko organu drugoinstancyjnego, że do przedawnienia zobowiązań nie doszło. W tym miejscu wskazać trzeba, że w myśl art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074): "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d." Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. i wydłużył okres przedawnienia zobowiązań z tytułu składek z 5 lat na 10 lat. Kwestii tej dotyczą dwie uchwały Sądu Najwyższego. Uchwałą z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt II UZP 5/08 (OSNP 2009/1-2/17, Biul.SN 2008/7/16), Sąd Najwyższy stwierdził, że: "Dziesięcioletni okres przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074), znajduje zastosowanie do należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2003 r., jeżeli do tej daty nie uległy przedawnieniu według przepisów dotychczasowych." Z kolei uchwałą z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt I UZP 4/08 (OSNP 2009/1-2/19, Biul.SN 2008/7/17) Sąd Najwyższy orzekł, że: "Do składek na ubezpieczenia społeczne należnych i nieprzedawnionych przed dniem 31 grudnia 2002 r. należy stosować przepis art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd - uwzględniając skargę na decyzję - stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Taka przesłanka w niniejszej sprawie – jak wyżej powiedziano zachodzi, wobec czego Sąd orzekł jak w sentencji.