III SA/Gl 2079/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant St. sekr. sąd. Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 r. przy udziale – sprawy ze skargi "A" S.A. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady gminy w sprawie stanowiska dotyczącego odszkodowań z tytułu szkód górniczych postanawia: odrzucić skargę. U Z A S A D N I E N I E. W dniu [...] r. (data złożenia skargi w Kancelarii Urzędu Gminy) "A" SA w K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach uchwałę Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie stanowiska dotyczącego wypłaty odszkodowań z tytułu szkód górniczych. Skarga została wniesiona po uprzednim wezwaniu Rady Gminy, pismem z dnia [...]r. w trybie art. 101 § 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591, dalej u.s.g.) do usunięcia naruszenia interesu prawnego "A" SA przez uchylenie przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na wezwanie Rada Gminy M. uchwałą nr [...] z [...] r. nie uwzględniła wezwania. O podjętej uchwale "A" została powiadomiona [...] r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Rada Gminy przedmiotową uchwałą naruszyła art. 18 w związku z art. 6 u.s.g., art. 353 ze znaczkiem 1 k.c, art. 917 k.c. oraz art. 97 ust. 1 i 2 oraz art. 99 ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz.1947) podejmując nieuprawnioną ingerencję w stosunki cywilnoprawne osób prywatnych, które zawierają ugody w sprawach dotyczących usuwania szkód górniczych. Rada Gminy wyrażając swój sprzeciw wobec treści zapisów zawieranych w ugodach wprowadziła mieszkańców w błąd, co do rzeczywistej intencji i celu proponowanych przez "A" warunków umownych zawieranych ugód pomiędzy poszkodowanymi a przedsiębiorcami w sprawach usuwania i naprawy szkód górniczych wyrządzonych ruchem zakładu górniczego. Jako podstawę prawną wniesienia skargi wskazano art. 101 § 1 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej p.p.s.a.). Art. 146 § 1 p.p.s.a. wskazano jako podstawę prawną uchylenia zaskarżonej uchwały. Dalej w uzasadnieniu podkreślono, że art. 101 § 1 u.s.g. służy do ochrony innych podmiotów przed skutkami wykorzystania przez gminę swojej samodzielności poza granice wyznaczone przepisami prawa, ze szkodą dla uprawnień jednostki. Skarga przysługuje na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego, czy ma ona charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego, czy też nie o ile została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszyła czyjś interes prawny. Skarżąca odwołała się do zasady swobody zawierania umów, zasad współżycia społecznego i właściwości zobowiązań. Podkreślono, że wymóg rozbiórki obiektu budowlanego nie jest elementem każdej ugody. Jest stosowany w przypadkach szczególnych, gdy niemożliwe jest użytkowanie obiektu lub w sytuacjach nieakceptowania uciążliwości jego użytkowania. W żadnym wypadku "A" nie uzurpuje sobie prawa do rozporządzania nieruchomością ani też nie wkracza w kompetencje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Celem jej działania jest usuniecie potencjalnych szkód górniczych i zagrożeń związanych z "odszkodowanym" obiektem. Podkreślono, ze do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustaw nie stanowi inaczej. Żaden z przepisów ustawy kompetencyjnej, ani innej ustawy nie daje radzie gminy prawa do ingerowania aktem publicznoprawnym, jakim jest uchwała w treść indywidualnych stosunków cywilnoprawnych. Uchwała nie może też znaleźć samodzielnej podstawy prawnej w Statucie Gminy. Zdaniem strony skarżącej zaskarżona uchwała w swej treści ingeruje w sferę stosunków cywilnoprawnych mieszkańców gminy i zmierza do wywołania określonych skutków prawnych w postaci wykluczenia możliwości ugodowego zaspokajania roszczeń z tytułu szkód górniczych w drodze jednorazowych odszkodowań i wszczynanie długotrwałych oraz kosztownych postępowań sądowych. Aktualnie tylko 3% spraw trafia na drogę sądową. Powyższe dowodzi interesu prawnego strony skarżącej do wyeliminowania spornej uchwały z obiegu prawnego. W odpowiedzi na skargę Rady Gminy M. wniosła o oddalenie skargi w całości wskazując, że zaskarżona uchwała nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej a także nie narusza interesu prawnego "A" SA, gdyż musi on mieć charakter konkretny i bezpośredni. Podkreślono, że sprawa z zakresu administracji publicznej to sprawa, która może być regulowana prawem administracyjnym, ma charakter materialnoprawny a jej rozstrzygniecie należy do organów gminy w drodze uchwały. Zaskarżona uchwała bezspornie nie należy do aktów prawa miejscowego stanowionego przez gminy ani też nie stanowi realizacji jej zadań własnych ani zleconych. Pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych, gdyż nie stanowi sprawy z zakresu administracji publicznej ponieważ sprawy szkód górniczych pozostają w gestii sądów powszechnych. Odwołano się do zapisu § 13 Statutu Gminy M., który upoważnia gminę do wyrażania woli lub zajmowania stanowiska także w formach nie stanowiących rozstrzygnięcia, jak rezolucje, apele, odezwy, opinie, protesty, itp. Forma realizacji tego uprawnienia jest uchwała (§ 9 Statutu). Rada nie zgodziła się także z twierdzeniem, iż uchwała narusza interes prawny strony skarżącej. Związek pomiędzy zaskarżona uchwałą a indywidualna sytuacją skarżącego musi występować w chwili jej zaskarżenia i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków, a zaskarżona uchwała takich skutków nie wywołuje. Nadto skarżąca nie wskazała na żaden przypadek odmowy podpisania ugody z powołaniem się na treść zaskarżonej uchwały. Podkreślono również, że uchwała została przedłożona Wojewodzie [...], który poddając ja kontroli w trybie nadzoru nie dopatrzył się jej sprzeczności z prawem. Na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 r. pełnomocnicy stron podtrzymali powyższe stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r Nr 153, poz. 1270, dalej p.p.s.a.) normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowo-administracyjne). Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a). Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na wymienione enumeratywnie w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygnięcia i czynności organów administracji publicznej. Punkt 5 do 7 odnoszą się do kontroli działalności jednostek samorządu terytorialnego i przewidują orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego, akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż prawa miejscowego oraz akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Konkretnie w pkt 6 wskazano jako podlegające kontroli sądowej akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Również art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Jak wskazano wyżej oba z przywołanych przepisów kompetencyjnych odwołują się do spraw z zakresu administracji publicznej. Ustawy w których są umieszczone nie zawierają jednak definicji tego pojęcia dlatego też przy jego interpretacji należy posiłkować się orzecznictwem sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, co uczyniły obie strony sporu dokonując jednakże odmiennego wnioskowania. Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt sprawy skarga spełnia wymogi formalne. Została wniesiona po wezwaniu Rady do usunięcia naruszenia i w terminie. Sporne pozostaje czy uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej a następnie czy narusza interes prawny strony skarżącej. Przy czym należy zauważyć, iż brak spełnienia jednej z powyższych przesłanek skutkuje niedopuszczalnością skargi. Art. 18 ust. 1 u.s.g., który został wskazany w zaskarżonej uchwale jako podstawa prawna jej wydania stanowi, że "Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej." W ustępie 2. tego przepisu określono wyłączne kompetencje rady gminy. Wśród nich, ani też w ustawie Prawo geologiczne i górnicze nie wskazano kompetencji rady gminy w zakresie szkód górniczych. Wręcz przeciwnie ustawa ta odsyła strony w kwestiach spornych do sądu powszechnego. Należy zgodzić się z twierdzeniem Rady Gminy M., że zaskarżona uchwała nie jest prawem miejscowym, nie jest też uchwałą podjęta z zakresu administracji publicznej. Jest stanowiskiem, opinią Rady przedstawioną mieszkańcom i innym podmiotom związanych z kwestią szkód górniczych czy ruchem zakładów górniczych. Nie zawiera ona nakazów zakazów, nie wywołuje żadnych skutków prawnych a w szczególności cywilnoprawnych. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym zawierające regulaminy, wytyczne, dyrektywy skierowane do podległych organów i innych jednostek samorządu, akty budżetowe, jak i akty o charakterze indywidualnym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje pogląd, iż sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują działania z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, str. 308). Nie oznacza to jednak, że każda inne działanie rady gminy mające formę uchwały i nie rodzące skutków cywilnoprawnych podlega kontroli sądowej. Forma działania rady przez podjęcie uchwały nie przesądza, że dotyczy ona sprawy z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądów administracyjnych. Jak wskazano wyżej również art. 101 ogranicza zaskarżalność uchwał przedmiotowo do spraw z zakresu administracji publicznej. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 września 1994 r. sygn. akt W 10/93 (OTK1994, Nr 2, poz.46) do spraw tych należy cała działalność komunalna wykonywana w formach publicznoprawnych i mająca na celu realizację zadań publicznych. Zaskarżona uchwała nie mieści się w tym katalogu. Również mając na względzie pogląd Sądu Najwyższego, iż dopuszczalność skargi winna być interpretowana na rzecz ochrony praw obywatelskich i prawa do sądu (wyrok z 24 września 1997 r., sygn. akt III RN 41/97) to nie sposób uznać, że zaskarżona uchwała narusza te prawa. Ponieważ pojęcie "sprawy z zakresu administracji publicznej" jest nieostre i składa się z dwóch elementów, które jak wynika z treści ww. przepisu muszą być spełnione łącznie. Elementy te to sprawa administracyjna i sprawa publiczna. Sprawa administracyjna, a więc taka, która dotyczy organizowania na podstawie przepisów administracyjnego prawa materialnego życia mieszkańców danej gminy, albo "korzysta z atrybutów władzy publicznej czyli działa autorytatywnie i jednostronnie (A. Kisielewicz "Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego" Warszawa 2002, s. 133). Sprawa publiczna czyli "akt administracyjny skierowany do publiczności, a więc co najmniej do mieszkańców gminy" (A. Agopszowicz, Z. Gilowska "Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz" Warszawa 1999, s. 371). Sprawą publiczną jest więc sprawa, która jest skierowana do nieograniczonej liczby osób lub ma skutki wobec nieograniczonej, niepoliczonej liczby osób. Przyjąć zatem należy, iż sprawą z zakresu administracji publicznej jest tylko taka sprawa, w której rada gminy działa w sposób jednostronny i władczy na podstawie przepisów administracyjnego prawa administracyjnego kształtując sytuację prawną dużej, niepoliczalnej liczby osób. Rada gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej podejmuj rozstrzygnięcia, tak jak organ administracji publicznej. Natomiast, kiedy rada gminy działa jako reprezentant osoby prawnej wówczas taka uchwała nie dotyczy "sprawy z zakresu administracji publicznej". Mając na względzie powyższe rozważania uznać należy, że zaskarżona uchwała Rady Gminy M. w sprawie stanowiska dotyczącego wypłaty odszkodowań z tytułu szkód górniczych adresowana do mieszkańców Gminy M., a w szczególności tych którzy podpisali ugody w kwestii szkód górniczych z akceptacją rozbiórki obiektów budowlanych, "A" SA w K., Wyższego Urzędu Górniczego w K., Okręgowego Urzędu Górniczego w R. i "B" "C" w R. i "D" w R. nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Konstatacja ta powoduje, że badanie spełnienia przesłanki naruszenia interesy prawnego skarżącego było zbędne. Mając na względzie powyższe ustalenia, na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art.101 ust. 1u.s.g. Sąd skargę odrzucił.