III SA/Gl 213/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2025 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 28 listopada 2024 r. nr SKO.4209.9.2022 w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi 1) uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie punktu 2, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz strony skarżącej kwotę 1000,40 (tysiąc złotych i czterdzieści groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 28 listopada 2024 r., nr SK0.4209.9.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, po rozpatrzeniu odwołania H.W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą E z siedzibą w B. (dalej Strona, Skarżący) od decyzji Starosty [...] z 25 października 2022r., [...], którą określono wysokość dotacji podlegającej zwrotowi - zreformowało pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W podstawie prawnej powołało się m.in. na przepisy art. 138 §1 pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej k.p.a.), art. 60 pkt. 1, art. 67, art. 252 i art. 253 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.; dalej u.f.p.), oraz art. 35 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 754 ze zm.; dalej u.f.z.o.). W uzasadnieniu przedstawiło stan faktyczny sprawy i argumentację prawną. Wyjaśniło, że Starosta [...] pismem z 5 lipca 2022 r. zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie dotacji przyznanej z budżetu Powiatu [...] na wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego "[...]", Szkoły Podstawowej Specjalnej przy Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym oraz Liceum Ogólnokształcącego Specjalnego przy Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. oraz od 1 stycznia do 31 grudnia 2019 roku. W konsekwencji przeprowadzonych ustaleń decyzją z 25 października 2022r. [...] określił wysokość dotacji podlegającej zwrotowi z tytułu wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem dotacji w kwocie 22.062,98 zł okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. oraz w kwocie 3.9061,90 złotych za okres od dnia 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. przyznanej na wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego "[...]", Szkoły Podstawowej Specjalnej przy Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym oraz Liceum Ogólnokształcącego Specjalnego przy Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym. Kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia Strona złożyła odwołanie zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego. Zaskarżoną decyzją SKO zreformowało pierwszoinstancyjną decyzję uchylając ją w części obejmującej pkt 1, określający wysokość dotacji w kwocie 22.062,98 zł z tytułu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. na wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego "[...]", Szkoły Podstawowej Specjalnej przy Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym oraz Liceum Ogólnokształcącego Specjalnego przy Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tej części; utrzymało w mocy w/w decyzję w pozostałym zakresie. Przywołało regulacje u.f.p. stanowiące podstawę przyznawania, rozliczania i żądania zwrotu udzielonej dotacji oraz i Kartę Nauczyciela i stwierdzono, że w trakcie kontroli ustalono naruszenia w wydatkowaniu dotacji, które wskazywały na wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Ustalenia te zostały zawarte w decyzji i co istotne nie zostały one wyraźnie kwestionowane przez Stronę w trakcie toczącego postępowania, poprzez podważanie stanowiska organu co do zakwalifikowania konkretnego wydatku. Powołano się na orzecznictwo i obowiązek staranności w dokumentowaniu wydatków. Nie podzielono zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego stwierdzając, że nie miały one wpływu ma wynik sprawy - Strona miała możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, czy to poprzez przedstawienie protokołu kontroli czy poprzez poinformowanie jej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie. Nie uwzględniono również zarzutu dotyczącego terminowości postępowania. Opierając się na art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.; dalej O.p.), SKO stwierdziło, że skoro pięcioletni termin przedawnienia, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności, w przypadku wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem lub w nadmiernej wysokości, rozpoczyna swój bieg od dnia otrzymania tych środków przez beneficjenta to wydanie i doręczenie decyzji powinno nastąpić w ciągu pięciu lat od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja była przyznana i powinna zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt GSK 2656/18 z dnia 14 stycznia 2019 r.) Natomiast w kontrolowanej sprawie dotację przyznano w 2018 r., zatem 5 letni termin przedawnienia upływał z końcem 2023 r. (31 grudnia 2023 r.). Z uwagi więc na to, że obowiązek zwrotu dotacji powstał z mocy prawa, to decyzja ostateczna powinna była być wydana i doręczona stronie, zgodnie z art. 252 ustawy u.f.p., w terminie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiła wypłata dotacji. W związku z powyższym wg SKO konieczne było uchylenie punktu 1, który określał wysokość dotacji podlegającej zwrotowi w kwocie 22.062,98 zł z tytułu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem za okres od dnia 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. i umorzenie postępowanie pierwszej instancji w tej części. Kwestionując powyższą decyzję ostateczną Strona wniosła skarga wraz z żądając uchylenia decyzji II instancji w części co do punktu, w którym to Organ utrzymał w mocy decyzję I instancji. Zarzuciła: 1. naruszenie przez Organ II instancji przepisów postępowania, tj. art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i zignorowanie w części zgłoszonych przez stronę zarzutów a odnoszących się w szczególności do wydatków wskazanych przez Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji co do punktu II D i II E dotacji za rok 2019 oraz ograniczenie się jedynie do ogólnikowej oceny poniesionych przez stronę wydatków ze wskazaniem obowiązków beneficjenta w zakresie konieczności ich wykazania, co stanowi rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą organ jest zobowiązany do przeprowadzenia od początku postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem uwag jakie odwołujący zgłasza do zapadłego rozstrzygnięcia Organu I instancji; 2. naruszenie przez Organ II instancji przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia w treści uzasadnienia decyzji podstawy faktycznej decyzji, w szczególności wyjaśnienia dlaczego Organ II instancji argumentację strony dotyczącej braku zasadności zakwestionowania przez Organ I instancji wydatku określonego w uzasadnieniu decyzji Organu I instancji w punkcie II D i II E dotacji za rok 2019 uznaje za argumentację błędną i ograniczenie się do wskazania szablonowej treści mogącej pasować do wielu spraw, w których zakwestionowano wydatek, 3. naruszenie przez Organ II instancji przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez wydanie przez Organ II instancji zaskarżonej decyzji bez wyznaczenia stronie siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się przez nią w zakresie zebranego przez Organ materiału dowodowego, w skutek czego strona została pozbawiona możliwości przedstawienia i uzasadnienia swojego stanowiska przed rozstrzygnięciem sprawy, zaś niniejsze naruszenie potwierdza zasadność zarzutu, iż Organ nie dokonał ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności i ograniczył się jedynie do badana treści odwołania co i tak uczynił powierzchownie, 4. naruszenie przez Organ I instancji prawa materialnego, tj. art. 35 pkt 1 ust. la ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez dokonanie błędnej wykładni wskazanego przepisu i uznanie, iż limit, środków pochodzących z dotacji, które można przeznaczyć na wynagrodzenia a który reguluje wskazany przepis został określony w ujęciu miesięcznym, podczas gdy Organ nie powinien dokonywać interpretacji omawianego przepisu bez uwzględnienia jego zmian jakie weszły w życie 1.01.2020 r. za pomocą których ustawodawca doprecyzował brzmienie tego przepisu w taki sposób aby nie budziły wątpliwości, iż jego zamysłem od początku obowiązywania art. 35 pkt 1 ust. 1a ustawy było aby limit wynagrodzenia pokrywanego ze środków dotacyjnych był określony w ujęciu rocznym. W uzasadnieniu obszernie uargumentowano te zarzuty; powołano orzecznictwo akcentując zasadność wydatków. Zawnioskowano także zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie decyzji i podtrzymał argumentację skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje poprzez uchylenie decyzji lub postanowienia w całości albo w części w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w rozpoznawanej sprawie, według powyższych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa, a skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził bowiem, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie daje Sądowi możliwości prześledzenia toku procedowania przez organ odwoławczy, a tym samym zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli sądowej, co w konsekwencji wymaga wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że SKO jasno odniosło się wyłącznie do kwestii przedawnienia należności za okres 2018r. uchylając decyzję I instancji i umarzając postępowanie w tym zakresie. Natomiast brak jest jakichkolwiek ustaleń stanu faktycznego i rozważań na okoliczność rozliczenia dotacji za 2019r. Strona konsekwentnie podważa ustalenia poszczególnych rozliczeń, które organ I instancji zawarł na 6 stronach, natomiast SKO ograniczyło się do jednego akapitu stwierdzając wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Nie ustaliło stanu faktycznego ani nie odniosło się zupełnie d poszczególnych spornych zagadnień. Taki sposób procedowania w sprawie oznacza, że organ odwoławczy zupełnie nie przeanalizował okoliczności, z których wywodzi skutek prawny dla strony za 2019r., czym dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to zaś powoduje, że zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli sądowej, albowiem nie jest wiadomym jakie okoliczności legły u podstaw wydania decyzji w zaskarżanej części. Natomiast zawarta w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania jednoznacznie nakłada na organ II instancji merytorycznego procedowania. Tym samym organ odwoławczy nie jest uprawniony wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji w zakwestionowanym zakresie i ograniczenia się tylko do badania jej zgodności z prawem. Zasada dwuinstancyjności oznacza bowiem, że w wyniku złożenia odwołania sprawa administracyjna będzie w całości przedmiotem postępowania przed organem drugiej instancji. Rodzi to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Mając powyższe na względzie - zdaniem Sądu - organ winien jednoznacznie wskazać, które konkretne ustalenia i informacje dotyczące kluczowych dla rozstrzygnięcia kwestii zwrotu dotacji w danej kwocie powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, podane w sposób zrozumiały, czytelny i jasny dla strony oraz weryfikowalne dla Sądu. Organ w zaskarżonej decyzji poprzestał na gołosłownym stwierdzeniu, że nie naruszono zasad procesowych przez organ I instancji, a ustalenia zostały zawarte w decyzji i nie zostały one wyraźnie kwestionowane przez Stronę w trakcie toczącego postępowania. Taka argumentacja nie znajduje żadnego oparcia w zasadach procesowych i regulacjach zawartych m.in. w art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. W konsekwencji ciąży zatem na organie obowiązek dokładnego i wszechstron-nego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz ich oceny, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Konstrukcja bowiem analizowanego w niniejszym postępowaniu sądowym uzasadnienia SKO nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., a przy tym brak konkretnych ustaleń i ich argumentacji uniemożliwia weryfikację rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził więc naruszenie wskazanych przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Powyższe stwierdzenie prowadzi do wniosku, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższej oceny prawnej i wyjaśnienia oraz odpowiedniego uargumentowania wskazywanych okoliczności. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.