III SA/Gl 214/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2021 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w G. na ustalenia protokołu kontroli Prezydenta Miasta K. nr [...] w przedmiocie kontroli przeprowadzonej w szkole niepublicznej postanawia odrzucić skargę. W dniu [...] r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych z budżetu miasta K. niepublicznym oraz publicznym szkołom i innym placówkom oświatowym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne, oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Organ nadzoru w ustawowym terminie nie zgłosił zastrzeżeń co do jej treści. Na podstawie ww. uchwały przeprowadzono kontrolę wykorzystania dotacji m.in. w placówce niepublicznej – "A" w K., prowadzonej przez Skarżącą tj. "B" sp. z o.o. z siedzibą w G. Kontrola ad hoc została przeprowadzona przez upoważnionych pracowników Wydziału Audytu i Kontroli Urzędu Miasta K., w oparciu o § 9 ust. 3 pkt. 2 oraz § 10 ust. 3 pkt. 4 ww. Uchwały oraz pisma Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. i [..] r. Przedmiot kontroli doraźnej, zgodnie z § 9 ust. 1 Uchwały obejmował prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji" w "A" w K. oraz sprawdzenie spełnienia przez słuchaczy obowiązku uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Ustalenia faktyczne poczynione w toku kontroli znalazły następnie swoje odzwierciedlenie w treści sporządzonego po jej zakończeniu protokołu kontroli nr [...], który został odebrany przez Skarżącą w dniu [...] r.; Spółka odmówiła podpisania protokołu z kontroli i złożyła do niego umotywowane zastrzeżenia. Ponadto pismem z [...] r. wniosła skargę do tut. Sądu na powyższy protokół kontroli, zarzucając: - art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zwanej dalej Kpa) poprzez przeprowadzenie kontroli z przekroczeniem granic wyznaczonych przez obowiązujące przepisy prawa oraz z przekroczeniem wyznaczonego zakresu kontroli. Niedopuszczalne było bowiem prowadzenie kontroli doraźnej (ad hoc) przez 10 miesięcy i skumulowanie w jednym zbiorczym protokole wyników kontroli, które dotyczyły poszczególnych dni i czynności z [...], [...], [...] i [...] 2020 r. Jednocześnie określenie w treści protokołu kontroli doraźnej okresu objętego kontrolą jako "wybrane miesiące roku szkolnego 2020/2021" (por. str. 2 protokołu kontroli) wskazuje, że niedopuszczalne było prowadzenie czynności kontrolnych i zawarcie w protokole kontroli ustaleń w odniesieniu do okresu poprzedzającego dzień [...] 2020 r. Rok szkolny 2020/2021 rozpoczął się dnia 1 września 2020 r.; - art. 8 i 10 kpa poprzez prowadzenie postępowania przez osoby kontrolujące w sposób nie budzący zaufania strony do władzy publicznej oraz poprzez bezpodstawną odmowę wglądu do akt postępowania; - art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez nieprawidłowe i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie; - art. 80 kpa poprzez nienależytą ocenę dowodów bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności nieprawidłowe przyjęcie, że uczniowie kontrolowanej grupy są uczniami nieistniejącej szkoły "[...]", a nie "A" w K. "[...]" jest powszechnie znaną na rynku marką w ramach, której prowadzimy nasze szkoły (spółka prowadzi liczne szkoły poza K.). To znaczy, że nazwa (logo) "[...]" pojawia się na materiałach reklamowych (w tym na plakatach, szyldach czy oznaczeniach sekretariatów), ale każda prowadzona przez nas szkoła posiada swoją własną indywidulaną nazwę (wskazaną w ewidencji). W K. prowadzimy szkołę o nazwie "A"; - art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego stwierdzeń zawartych w treści przedmiotowego protokołu; - ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 910) oraz ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 17) poprzez przyjęcie, że zajęcia może prowadzić szkoła niewpisana do ewidencji. W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności w całości lub części (zgodnie z żądaniami zawartymi w uzasadnieniu skargi), ewentualnie o nakazanie organowi uwzględnienia zarzutów zawartych w zastrzeżeniach skarżącej z dnia [...] r. oraz w niniejszej skardze w terminie 21 dni (lub innym odpowiednim terminie) od dnia uprawomocnia się orzeczenia w niniejszej sprawie; zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność i brak interesu prawnego Skarżącej, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Na wstępie wskazał, że niniejsza sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, albowiem przedmiotem skargi jest wynik kontroli (protokół kontroli), czyli czynność techniczna; nie rodzi żadnych obowiązków ani nie przyznaje uprawnień. Jest analizą stanu faktycznego z wnioskami kontrolnymi; składa się z porównania i oceny rzeczywistego stanu ze stanem wymaganym przepisami prawa. Nadto podkreślono, że Skarżąca nie posiada również interesu prawnego niezbędnego do wniesienia skargi. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (wyrok NSA z 29 stycznia1992 r., o sygn. akt I SA 1355/91). Odnośnie zarzutów skargi organ podsumowując ustalenia i przebieg kontroli wskazał, że działania pracowników Skarżącej jako Organu Prowadzącego polegające na odmowie podpisania notatek z prowadzonej kontroli ad hoc; celowe wprowadzanie kontrolujących w błąd poprzez twierdzenie, że we wskazanych salach uczą się słuchacze "A"; namawianie słuchaczy do wpisywania na listach obecności informacji niezgodnych z prawdą; udzielenie rozbieżnych informacji przez pracowników zatrudnionych w Spółce co do nazwy szkoły - były działaniami utrudniającymi czynności kontrolne. Dodatkowo wskazanie lokalizacji sal prowadzenia zajęć dydaktycznych, w których nie było słuchaczy "A" tylko słuchacze szkoły [...] dowodzi, że słuchaczy kontrolowanej "A" w K. w ogóle nie było na zajęciach w kontrolowanym okresie, a Skarżąca nie spełniła warunku określonego w przepisie art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych W piśmie procesowym z dnia [...] r. strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zaprzeczając nieprawdziwym twierdzeniom i zarzutom zawartym w odpowiedzi na skargę. Podkreśliła, że organ przed zaprzestaniem wypłaty dotacji nie wydał decyzji administracyjnej w zakresie wstrzymania przekazywania wypłat, co było czynnością bezprawną. Opisała zastrzeżenia i uchybienia w prowadzonej kontroli oraz fakt, że pomimo przekazania wszelkich dokumentów kontrolujący nie dokonali rzetelnego i dokładnego ich przeanalizowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty, czynności, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach wymienionych enumeratywnie w treści tego przepisu. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest protokół z kontroli, wydany po przeprowadzeniu, na podstawie § 9 ust. 3 pkt 2 oraz § 10 ust. 3 pkt 4 uchwały Rady Miasta K. z [...]r. ozn. [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych z budżetu miasta K. niepublicznym oraz publicznym szkołom i innym placówkom oświatowym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne, oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, kontroli w "A" w K., dla której organem prowadzącym jest skarżąca Spółka, w zakresie prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oraz sprawdzenie spełnienia przez słuchaczy obowiązku uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. W sprawie nie budzi wątpliwości, że wskazywany przez stronę wynik kontroli dotyczy oceny zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazywanych przez szkołę w składanych informacjach o liczbie uczniów, na których przyznano dotacje oraz prawidłowości pobrania i wydatkowania dotacji. Jako przedmiot skargi wynik kontroli nie jest decyzją, postanowieniem, aktem prawa miejscowego, aktem nadzoru czy też pisemną interpretacją podatkową. Rozważenia wymaga zatem czy stanowi on akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, orzekając w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W orzecznictwie, jak i doktrynie na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przyjmuje się, że wynik kontroli może być czynnością z zakresu administracji publicznej, o ile dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zagadnienie powyższe było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 13/00, w której sformułowano tezę, że "wynik kontroli, który - nie wykraczając poza granice ukształtowane przepisami art. 24 ust. 2 pkt 2 u.k.s. - wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego". Pogląd ten został podtrzymany w późniejszym orzecznictwie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 12 lipca 2016 r., sygn. II GSK 3150/16 (orzeczenie dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl.), na gruncie aktualnego brzmienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą one spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nawiązując do ww. uchwały NSA zauważył, że wydanie wyniku kontroli może wyjątkowo stanowić zaskarżalną czynność z zakresu administracji publicznej, jednak tylko w przypadku gdy czynność taka pozostaje wprost i bezpośrednio w związku ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, w szczególności, gdy u podstaw nałożonego wynikiem kontroli określonego obowiązku leży obowiązujący przepis prawa. Wynik kontroli, który wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. NSA w pełni zgodził się z zawartą w uzasadnieniu ww. uchwały tezą, że - co do zasady - wynik kontroli zawiera tylko ustalenia, które same w sobie nie kreują nowej sytuacji prawnej w ten sposób, że nie są sprzężone z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków kontrolowanego. Adresat takiego wyniku może bronić swojego interesu prawnego w innym postępowaniu, w którym zawarte w wyniku kontroli ustalenia mogłyby zostać wykorzystane. W kwestii zaskarżalności wyniku kontroli wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu postanowienia z 20 października 2014 r., sygn. akt TS 186/14 (publ. OTK ZU B/2016, poz. 117), stwierdził m.in., że "sporządzenie wyniku kontroli - zawierającego wyłącznie ustalenia faktyczne, bez określenia obowiązków podmiotu kontrolowanego - jest tylko czynnością materialno-techniczną oraz środkiem dowodowym, który może zostać wykorzystany w innym postępowaniu, w którym jego treść może być podważana za pomocą innych środków dowodowych. Nie wywiera zatem bezpośrednich skutków prawnych dla kontrolowanego. Jakkolwiek niewątpliwie taki wynik kontroli może mieć w przyszłości wpływ na sytuację prawną spółki, to jednak sam nie powoduje jeszcze żadnych konsekwencji prawnych, a w szczególności podatkowych. Trybunał zauważa, że każdy wynik kontroli, jeśli zawiera stwierdzenie jakieś nieprawidłowości, wpływa pośrednio na sytuację podmiotu kontrolowanego. Niemniej jednak jest to związane z samą istotą tego typu czynności. Aby taki wynik podlegał zaskarżeniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ów wpływ musi mieć charakter ścisły w tym znaczeniu, że sam wynik kontroli ma być bezpośrednią i wystarczającą podstawą nie tylko do nałożenia obowiązków na podmiot kontrolowany, ale także do prowadzenia egzekucji. Wtedy bowiem dochodzi do wkroczenia wyniku kontroli w materię decyzyjną zastrzeżoną w postępowaniu administracyjnym zasadniczo dla aktu administracyjnego wydanego formie decyzji." Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd, w pełni podzielając przedstawione w nich zapatrywanie prawne, stwierdza, że organ kontroli w akcie stanowiącym wynik kontroli nie nałożył na stronę w sposób władczy żadnych obowiązków. Zaskarżony więc w niniejszej sprawie protokół kontroli stanowi czynność, która nie kształtuje praw i obowiązków strony, a jedynie stanowi środek dowodowy, który może być wykorzystany w innym postępowaniu, zaś ustalenia w nim zawarte mogą być kwestionowane przez stronę tego postępowania. Gwarancją obrony Strony przed ustaleniami kontroli będzie więc udział Skarżącej w postępowaniu, w którym protokół kontroli będzie traktowany jako dowód. Natomiast wydane w następstwie takiego postępowania rozstrzygnięcie w formie decyzji będzie objęte kontrolą sądowoadministracyjną. Co więcej na etapie kontroli Strona ma zagwarantowane prawo do zwalczania poczynionych w jej ramach ustaleń faktycznych, jednakże nie w ramach skargi do sądu administracyjnego, ale w formie złożenia zastrzeżeń do protokołu kontroli, z którego to prawa skorzystała. Wobec powyższych rozważań należało uznać, że wszelkie zarzuty merytoryczne wskazujące na uchybienia kontroli, na etapie niniejszego postępowania, są chybione. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznając skargę za niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.