III SA/Gl 220/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant Specjalista Anna Wandoch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 30 grudnia 2021 r. nr SKO.GN/41.8/428/2021/18577/PS w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO) decyzją z 30 grudnia 2021 r. nr SKO.GN/41.8/428/2021/18577/PS, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z 10 listopada 2021 r. nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na B. H. (dalej: strona, skarżący) za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W podstawie prawnej decyzji SKO powołało art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 570), art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 dalej jako "K.p.a."), art. 40 ust. 6 i ust. 12 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn:. Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej: u.d.p.), § 4 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w G. nr XX/528/2004 z 3 czerwca 2004 r. (tekst jedn. Dz. Urz. Woj. Śl. z 2014 r., poz. 5040), § 1 pkt 12 lit. c/ rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. nr 198, poz. 1925). Z akt administracyjnych wynika, że decyzją z 5 sierpnia 2020 r. Prezydent Miasta G. powołując się m.in. na art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 u.d.p., nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 4.914, 00 zł za zajęcie w terminie od 4 marca 2020 r. do 2 czerwca 2020 r. pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie polegało na umieszczeniu w pasie drogowym drogi gminnej nr 130 094 S przy ul. [...] w G.na działce nr [...] obr. O uż. dr. reklamy o treści "S..." o powierzchni 3 m2. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że 4 marca 2020 r. w trakcie wykonywania czynności służbowych, pracownik ZDM G. stwierdził nielegalne zajęcie pasa drogowego ul. [...] poprzez umieszczenie ww. reklamy. Tego samego dnia wysłano do strony zawiadomienie o wszczęciu postępowania z informacją o terminie przeprowadzenia oględzin. Z aktualizacji bazy danych obiektów topograficznych, dokonanych na potrzeby aktualizacji pomiarów, zdaniem organu, jednoznacznie wynika, że reklama została posadowiona w granicach pasa drogowego, nie zaś na przylegającej do pasa działce osoby prywatnej. W wyniku rozpoznania odwołania SKO decyzją z 21 października 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, kiedy przedmiotowa reklama została umieszczona przez odwołującego nie w pasie drogi gminnej ul. [...], a na terenie działki stanowiącej własność J. J. w okresie, kiedy teren, na którym posadowiona została reklama znajdował się w jego posiadaniu, a właściciel działki wyraził zgodę na posadowienie reklamy; błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że przedmiotowa reklama, została umieszczona przez odwołującego w pasie drogi gminnej, mimo że reklama za zgodą właściciela posadowiona została na terenie należącym do J. J.; naruszenie art. 6 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 30 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 814/20, uchylił rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że z dowodów zgromadzonych w sprawie w postaci aktualizacji mapy danych topograficznych z 10 czerwca 2020 r. sporządzonej przez mgr. inż. K. B. zgodnie ze zleceniem ZDM w G. z 15 maja 2020 r. nr [...], wynika, iż przedmiotowa reklama nie była umieszczona na terenie działki nr [...] należącej do J. J., a na terenie działki nr [...] w pasie drogi gminnej ul. [...]. W związku z powyższym stanowisko strony nie zasługiwało na uwzględnienie. Nadto nawiązując do zarzutów skargowych, gdzie strona podnosiła sporne kwestie związane z przebiegiem działek o nr [...] a [...] i istniejący w tym zakresie spór prawny, Sąd zauważył, iż twierdzeń tych nie poparła żadnymi dowodami, zaś wskazana już wyżej aktualizacja mapy danych topograficznych z 10 czerwca 2020 r. sporządzona przez K .B. wprost przeczy temu stanowisku. Zatem zasadnie organ pierwszoinstancyjny wszczął wobec strony postępowanie celem wymierzenia kary pieniężnej. Za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 189f K.p.a., poprzez nierozważenie, czy w sprawie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu. Sąd zauważył, że organ podjął próbę rozważenia, czy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 189f K.p.a., jednakże wobec pominięcia tej kwestii w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej doszło do naruszenia zasady dwuinstacyjności postępowania administracyjnego z art. 15 K.p.a., bowiem ten aspekt sprawy był rozpoznawany w postępowaniu jedynie przez organ jednej instancji, co oznacza uchybienie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a.). Po otrzymaniu wyroku WSA z 30 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 814/20, SKO decyzją z 19 sierpnia 2021 r. uchyliło decyzje organu I instancji wskazując na potrzebę rozważenia w ponownym postępowaniu administracyjnym, czy wystąpiły przesłanki wskazane w art. 189f K.p.a. uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej. Organ pierwszoinstancyjny decyzją 10 listopada 2021 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 4.914, 00 zł za zajęcie w terminie od 4 marca 2020 r. do 2 czerwca 2020 r. pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie polegało na umieszczeniu w pasie drogowym drogi gminnej nr 130 094 S przy ul. [...] w G. na działce nr [...] obr. O uż. dr. reklamy o treści "S..." o powierzchni 3 m2 . Rozważając zastosowanie art. 189 f K.p.a., organ stwierdził, że nie ma on zastosowania w sprawie. Analizując przesłanki zastosowania tego przepisu organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie można twierdzić, że waga naruszonego prawa jest znikoma (pkt 1 art. 189f K.p.a.), gdyż art. 39 ust. 3 u.d.p. zakazuje sytuowania w pasie drogowym czegokolwiek, co nie jest związane z zarządzeniem drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także reklam. Potrzeby ruchu drogowego w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszczają, wprawdzie zezwalanie na ingerencję w pas drogowy, ale każdy taki przypadek musi być wnikliwie zbadany przez zarządcę drogi i oceniony pod kątem warunków bezpieczeństwa dla uczestników ruchu drogowego. Każdy dodatkowy element nie związany z potrzebami ruchu drogowego może dekoncentrować uczestników ruchu i w konsekwencji doprowadzić do kolizji drogowej, dlatego też nie można mówić o znikomości naruszenia prawa w rozumieniu analizowanego przepisu. Organ, w toku postępowania nie znalazł również podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem organu ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy miało miejsce w okresie od 4 marca 2020 r. do 2 czerwca 2020 r. Pierwsza z dat potwierdzona jest kontrolą pasa drogowego przeprowadzoną przez ZDM G., natomiast druga, datą w której pracownik P dokonał pomiarów na skrzyżowaniu ulic [...] i ulicy [...], w konsekwencji czego reklama została naniesiona na zasób geodezyjny. W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie: art. 189f K.p.a. poprzez jego niezastosowanie podczas kiedy zachodzą przesłanki do jego zastosowania i odstąpienia od nałożenia kary i udzielenia pouczenia; art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak ustaleń dotyczących demontażu tablicy reklamowej; art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie wzbudzający zaufania odwołującego do władzy publicznej a w szczególności nierzetelne ustalenie przesłanki do zastosowania art. 189f K.p.a. w postaci dobrowolnego usunięcia tablicy reklamowej. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu decyzji SKO przywołało mające zastosowanie w sprawie przepisy u.d.p., akcentując, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. SKO zauważyło również, że zgodnie z aktami sprawy oraz informacjami zawartymi w piśmie przewodnim sporządzonym przez organ I instancji a dołączonym do odwołania, sporne granice pomiędzy działką nr [...] a [...] w zakresie umiejscowienia przedmiotowej reklamy zostały już ustalone podczas wykonywania przez mgr. inż. K .B. pomiarów na potrzeby aktualizacji mapy zasadniczej, zgodnie ze zleceniem ZDM w G. z 15 maja 2020 r. nr [...]. Z przeprowadzonych pomiarów wynika jednoznacznie, że reklama nie była umieszczona na terenie działki nr [...] należącej do skarżącego, a na terenie działki nr [...] w pasie drogi gminnej ul. [...]. Odnosząc się natomiast do kwestii odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej SKO stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary z art. 189f § 1 K.p.a., albowiem nie można uznać, że waga naruszonego prawa jest znikoma. Brak było również podstaw do odstąpienia od nałożenia kary w rozumieniu art. 189f § 2 K.p.a. Strona nie została ukarana przez inny podmiot. W sprawie nie można mówić o znikomości naruszenia. Świadome i samowolne umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi powoduje, że waga tego naruszenia jest większa niż znikoma. Spowodowało to możliwość potencjalnego wyrządzenia szkody uczestnikom ruchu drogowego, a zapewnienie bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego jest w tej sytuacji kwestią nadrzędną. Należy zaś zauważyć, że po wszczęciu postępowania administracyjnego strona nie zaprzestała naruszania prawa, tj. nie zdemontowała reklamy pomimo powiadomienia jej przez organ o posadowieniu jej bez zezwolenia zarządcy drogi w granicach pasa drogowego, ani nie wystąpiła zaraz po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 4 marca 2020 r., z wnioskiem o wydanie stosownego zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego. W związku z powyższym należy uznać, że strona nie spełniła przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. warunkującej możliwość odstąpienia od nałożenia kary, tj. nie zaprzestała w stosownym czasie naruszania prawa. Mając na uwadze istotę i charakter wymierzenia kary za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia, brak jest również, w ocenie SKO, podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 2 K.p.a. W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie decyzji drugoinstancyjnej, zarzucając naruszenie: 1) art. 189f § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy zachodzą przesłanki do jego zastosowania i odstąpienia od nałożenia kar i udzielenia pouczenia; 2) art. 7 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak ustaleń dotyczących demontażu przez skarżącego przedmiotowej tablicy reklamowej; 3) art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowanie w sposób nie wzbudzający zaufania do władzy publicznej, a w szczególności nierzetelne ustalenie przesłanki do zastosowania art. 189f § 1 K.p.a. w postaci dobrowolnego usunięcia przedmiotowej tablicy reklamowej. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organy obu instancji nie zbadały przesłanek do odstąpienia od ukarania, określonych w art. 189f § 1 K.p.a. Zdaniem strony, organ w zaskarżonej decyzji błędnie przyjął, iż waga naruszenia prawa nie jest znikoma. Tym bardziej, że nie sposób jest miarodajnie wskazać na skutki naruszenia prawa przez skarżącego. Reklama była umieszczona w miejscu, które nie zagrażało w żaden sposób bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego. Organ nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń faktycznych, a uzasadnienie odmowy uznania naruszenia za znikome, oparł jedynie na gołosłownych twierdzeniach i teoretycznych rozważaniach. Tablica ta funkcjonowała o wiele wcześniej i jej lokalizacja nigdy nie wywoływała żadnych problemów prawnych. Ponadto skarżący był przekonany, że jest posadowiona nie w pasie drogowym, a na terenie działki osoby prywatnej, która wyraziła zgodę na montaż tablicy i zapewniała go o prawie do tego terenu. Dopiero szczegółowa inwentaryzacja nieruchomości, pozwoliła na ustalenie granic pomiędzy działkami. Skarżący zupełnie nieświadomie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia, a w chwili powzięcia informacji, iż jego reklama posadowiona została w pasie drogowym, niezwłocznie dokonał jej demontażu i usunął ją z pasa drogowego, czym zaprzestał dalszego naruszania prawa w tym zakresie. Zdaniem skarżącego do naruszenia art. 8 § 1 K.p.a. doszło poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W przeprowadzonym postępowaniu organy nie zbadały wszechstronnie przesłanek do odstąpienia od zastosowania kary administracyjnej, a w szczególności zaniechały ustalenia, czy tablica reklamowa nadal znajduje się w pasie drogowym, czy też została zdemontowana przez skarżącego, przez co zaprzestał on dalszego naruszania prawa. Tymczasem organ był do tego zobowiązany na podstawie art. 7 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył co następuje: Skarga okazała się niezasadna. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej: "ppsa"), stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena, czy w zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na skarżącego, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, organ właściwie zastosował art. 189f K.p.a. Wyjaśnić przyjdzie, że poza sporem jest, że reklama nie została umieszczona na działce należącej do J. J. oraz, że toczył się spór co do przebiegu działek o nr [...] a [...], gdyż kwestie te zostały rozstrzygnięte prawomocnym wyrokiem tut Sądu z 30 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 814/20. Wyrokiem tym jako orzeczeniem prawomocnym Sąd jest związany, podobnie jak inne organy państwa na mocy art. 170 p.p.s.a.. W sprawie ma również zastosowanie art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania sądu co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. Oceniając ponownie wydane w sprawie decyzje w kontekście wyżej opisanych zasad, Sąd stwierdził, że organy prawidłowo oceniły, że w sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 189f K.p.a. Stosownie do treści art. 189f § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Ponadto, w myśl § 2 powołanego przepisu w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Zgodnie z art. 189f § 3 K.p.a. organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia. Słusznie stwierdziły organy, że nie można uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma, wskazując na treść art. 39 ust. 3 u.d.p., który zakazuje sytuowania w pasie drogowym czegokolwiek co nie jest związane z zarządzaniem drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także reklam. Zasadnie też organ skonstatował, że każdy dodatkowy element nie związany z potrzebami ruchu drogowego może dekoncentrować uczestników ruchu drogowego i w konsekwencji doprowadzić do kolizji drogowej. Rację ma też organ, że świadome i samowolne umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi powoduje, że waga tego naruszenia jest większa niż znikoma. Takie nieuprawnione działanie skarżącego mogło spowodować możliwość potencjalnego wyrządzenia szkody uczestnikom ruchu drogowego. Zatem nie znajduje potwierdzenia stanowisko strony skarżącej, że umieszczenie tablicy reklamowej nie zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego. Ponadto strona nie została ukarana przez inny podmiot za usytuowanie reklamy na terenie działki [...]. Rację ma także organ, że po wszczęciu postępowania administracyjnego strona nie zaprzestała w stosownym czasie naruszania prawa, tj. nie zdemontowała reklamy pomimo powiadomienia jej przez organ o posadowieniu jej bez zezwolenia zarządcy drogi w granicach pasa drogowego, ani nie wystąpiła zaraz po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 4 marca 2020 r. z wnioskiem o wydanie stosownego zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego. Te okoliczności wskazują, że nie było podstaw do zastosowania art. 189f § 2 i 3 K.p.a. Stąd też zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 189f K.p.a. okazały się bezzasadne. Nie mogły także odnieść pożądanych skutków prawnych zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 7 i art. 8 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i niezbadanie, czy tablica została zdemontowana. Jak już wskazano w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA z 30 marca 2021 r. sygn. akt 814/20, stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo. Zatem organy nie miały obowiązku prowadzenia postępowania na okoliczność wykazania, czy tablica reklamowa została zdemontowana, skoro ustalenie, że zajęcie pasa drogowego sporną reklamą miało miejsce od 4 marca 2020 r. do 2 czerwca 2020 r. jest bezsporne. Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że skoro reklama została zdemontowana przed wydaniem pierwszej decyzji w sprawie, tj. przed 5 sierpnia 2020 r., skarżący dopuścił się naruszenia nieświadomie to waga naruszenia prawa jest znikoma. Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.