III SA/Gl 228/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant specjalista Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Raciborzu na uchwałę Rady Gminy w Krzyżanowicach z dnia 28 czerwca 2018 r. nr 0007.XLIII.44.2018 w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 28 czerwca 2018 r. Rada Gminy Krzyżanowice podjęła uchwałę, nr 0007.XLIII.44.2018, w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Krzyżanowice. Podstawę prawną podjęcia przedmiotowej uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.). W § 1 ust. 1 podjętej uchwały, Rada Gminy ustaliła, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i poza miejscem sprzedaży nie mogą być zlokalizowane w odległości mniejszej niż 25 metrów obiektów chronionych: szkół, przedszkoli i placówek oświatowo-wychowawczych (pkt 1), placówek opiekuńczych (pkt 2), kościołów i cmentarzy (pkt 3). Pomiaru odległości dokonuje się najkrótszą drogą wzdłuż osi ciągów komunikacyjnych dla ruchu pieszych od głównych drzwi wejściowych do obiektów chronionych, do głównych drzwi wejściowych miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży (§ 1 ust. 2). Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Krzyżanowice (§ 2). Zgodność z prawem powołanej uchwały zakwestionował Prokurator Rejonowy w Raciborzu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym postanowień zawartych § 1, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi polegające na wskazaniu w § 1 zaskarżonej uchwały, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i punkty podawania napojów alkoholowych poza miejscem sprzedaży na terenie gminy nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 25 metrów od takich obiektów jak szkoły, przedszkola, placówki oświatowo-wychowawcze, kościoły i cmentarze, która to odległość pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami wskazanej ustawy, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób małoletnich oraz tworzeniu warunków motywujących powstrzymywanie się od jego spożywania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów powołanej ustawy, a tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Przyjęcie przez Radę Gminy Krzyżanowice odległości 25 metrów od punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży od miejsc chronionych w żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu, ani nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania, a co więcej jest to sprzeczne z celami profilaktyki w zakresie przeciwdziałania i zapobiegania alkoholizmowi. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zaakcentował, że określona w uchwale odległość czyni realizację celów ustawy iluzoryczną i nieefektywną, a odległość 50 metrów jest absolutnym minimum, które Rada Gminy może działając w ramach ustawy przyjąć. Jednocześnie skarżący wskazał, że w dniu 13 stycznia 2020 r. zwrócono się do Rady Gminy Krzyżanowice o zmianę rozstrzygnięcia zawartego w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały poprzez wskazanie odległości od punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i poza miejscem sprzedaży na odległość nie mniejszą niż 50 m w miejsce dotychczasowych 25 m podkreślając, że odległość ustalona przez Radę Gminy oznacza tak naprawdę bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z obiektami chronionymi, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności do alkoholu, w szczególności, w stosunku do osób małoletnich. Pismem z 11 lutego 2020 r. Rada Gminy poinformowała, że na wspólnym posiedzeniu Komisji Finansów i Rozwoju Gminy, Komisji ds. Gospodarczych, Komisji ds. Społecznych i Komisji Rewizyjnej w dniu 28 stycznia 2020 r. Rada Gminy Krzyżanowice jednogłośnie opowiedziała się za podtrzymaniem zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przepisy prawa nie określają właściwej czy wymaganej odległości, która miałaby ograniczyć dostępność spożywania alkoholu. Nadto podniósł, że przedmiotowa uchwała poddana była szerokim konsultacjom społecznym poprzez zasięgnięcie opinii jednostek pomocniczych gminy- sołectw, które pozytywnie zaopiniowały projekt uchwały. Na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2020 r. skarżący uzupełnił zarzuty skargi podnosząc, że brak uzasadnienia podjętej uchwały, stanowi o istotnym naruszeniu zasad techniki prawodawczej. Skoro bowiem ustawa nie precyzuje odległości, co do usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, to przyczyny przyjęcia określonej odległości powinny być wskazane w treści uchwały. Jednocześnie skarżący rozszerzył zarzuty skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały również w zakresie § 1 ust. 2, z uwagi na niejasne i nieprecyzyjne pojęcie głównych drzwi wejściowych. W konsekwencji wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a p.p.s.a. (art. 134 p.p.s.a). Ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego zawiera art. 94 Konstytucji RP wskazujący, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powyższa regulacja wprost wskazuje, że rady gmin mogą uregulować tylko te kwestie, które zostały im przekazane przez ustawodawcę i jedynie w zakresie, w jakim zostały przekazane. Podjęte uchwały mogą jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, nie mogą natomiast ich zastępować. Stosownie art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca nie wskazał przy tym kryteriów, które mają decydować o zakwalifikowaniu konkretnego naruszenia prawa jako istotne lub nieistotne. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki NSA z: 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95; 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 oraz Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001/1-2, s. 102). Natomiast "nieistotne naruszenie prawa" obejmuje wady niemające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały (np. błędne powołanie podstawy prawnej w sytuacji, gdy istnieje podstawa prawna do jej podjęcia), czy też drobne wady niedotyczące istoty regulowanego zagadnienia (np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały) oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały wymaga rozwiązania konfliktu dwóch wartości. Po jednej stronie leży konieczność ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, gwarantowanej przepisami Konstytucji (art. 15, art. 16, art. 165) i wiążących Polskę umów międzynarodowych (art. 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, podpisanej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.; Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, z późn. zm.; sprostowanie tytułu: Dz. U. z 2006 r. Nr 154, poz. 1107), której istota wymaga zagwarantowania pewnej swobody w zakresie stanowienia norm prawnych uwzględniających uwarunkowania i potrzeby lokalne. Z drugiej strony nie mniej cennymi wartościami, do jakich realizacji są zobowiązane organy władzy publicznej jest konieczność ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a zatem uwarunkowania związane z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji). Przyjęta w Konstytucji i tzw. ustawach samorządowych konstrukcja samorządu terytorialnego, opierająca się na zasadzie decentralizacji nie oznacza jednak niczym nieskrępowanej autonomii władz samorządowych, lecz swobodę działania, ale w granicach wyznaczonych prawem. Również Europejska Karta Samorządu Lokalnego w przytaczanym wyżej art. 4 ust. 2 stanowi wprawdzie, iż społeczności lokalne mają pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, ale z wyraźnym zastrzeżeniem iż swoboda ta rozciąga się w zakresie określonym prawem. Podstawę prawną wydania kwestionowanej uchwały stanowił w szczególności art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który upoważniał radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Rada Gminy Krzyżanowice twierdzi, że przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości są sformułowane na tyle szeroko, że dają gminie swobodę w zakresie ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu. Natomiast zdaniem Prokuratora swoboda ta jest jednak ograniczona koniecznością realizacji celów określonych w ustawie. Mając na uwadze przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rację ma skarżący, że uchwalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych rada gminy nie ma pełnej swobody. Swobodę tę ogranicza bowiem konieczność realizacji celów i zadań publicznych, określonych w preambule oraz art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W preambule powołanej ustawy ustawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną przepisów tej ustawy stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ust. 1). Z art. 2 ust. 1 wynika natomiast, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności między innymi przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie. Co istotne, wyrażone w ustawie cele, związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza dla młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 1995 r. (SA/Kr 2937/94; OSP 1996/2/25), stwierdzając, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Również w wyroku z dnia 23 stycznia 1996 r. (II SA 2792/95; Glosa 1996/11/30) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, tj. m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Reasumując wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Odnosząc powyższe uwagi do zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że przy jej podejmowaniu doszło do naruszenia przez Radę Gminy Krzyżanowice obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przyjęta przez Radę Gminy Krzyżanowice odległość 25 m od obiektów chronionych oznacza w zasadzie bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu oraz czyni realizację celów ustawy iluzoryczną i nieefektywną, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. W żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu i nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Stoi natomiast w sprzeczności z intencją ustawodawcy, a także obowiązkami gminy, która powinna podejmować aktywne działania na rzecz ograniczenia dostępności alkoholu, w szczególności dla nieletnich. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że odpowiednia odległość to taka, która stwarza realną gwarancję ograniczenia dostępu do alkoholu i w ten sposób wpływa na ograniczenie spożycia alkoholu. Warunek ten spełnia taka odległość, mierzona w metrach, która utrudnia dostęp do alkoholu, zwłaszcza nieletnim, gdyż wśród obiektów chronionych wymienione są przedszkola i szkoły. Wystarczająco duża odległość od punktu sprzedaży alkoholu - a więc uniemożliwiająca szybkie dotarcie do punktu sprzedaży alkoholu i przez to utrudniająca ten dostęp - stanowi pewną faktyczną barierę dostępności do alkoholu. Odległość spełniająca warunek wystarczająco dalekiej od punktu sprzedaży alkoholu to także taka, która utrudnia wzrokowy kontakt z punktem sprzedaży alkoholu, a przez to obserwowanie nierzadkiego zjawiska spożywania alkoholu na terenie punktu sprzedaży alkoholu lub terenie, na którym jest on usytuowany. Jeśli zaś odległość ta jest zbyt krótka to ułatwia ona dostęp do alkoholu, ale i prowadzi do kształtowania określonego (niewłaściwego) sposobu i warunków jego spożywania (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., II GSK 2934/16, wyrok NSA z dnia 31 października 2019 r. II GSK 805/19, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA"). W ocenie Sądu również sposób mierzenia odległości od miejsc chronionych określony w ust. 2 § 1 przedmiotowej uchwały, wyznaczony najkrótszą drogą wzdłuż osi ciągów komunikacyjnych dla ruchu pieszych od głównych drzwi wejściowych do obiektów chronionych, do głównych drzwi wejściowych miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży, jest mało precyzyjny, przez co brak jest podstaw do uznania, że zapewnia realizację opisanych wyżej założeń ustawy. Sposób ten pozwala bowiem na usytuowanie punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych np. naprzeciwko lub w bardzo bliskiej okolicy obiektu chronionego, po drugiej stronie drogi lub ulicy, czy też na tyłach budynku obiektu "chronionego". Trzeba bowiem mieć tutaj na uwadze szerokość "obiektów chronionych", fakt wliczania do powierzchni tych obiektów także boisk, placów zabaw itp. W praktyce może zatem dość do sytuacji, w której miejsce sprzedaży alkoholu będzie mieściło się w granicy z obiektem chronionym. Słuszny jest także zarzut skarżącego dotyczący braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Wprawdzie, co do zasady, uregulowania u.s.g. nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12, CBOSA). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto, obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, CBOSA). Podkreślić należy, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Wskazuje motywy, którymi kierował się organ gminy uchwalając dany akt prawny oraz warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por.m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. II SA/Kr 252/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. II SA/Wa 716/06, CBOSA). W niniejszej sprawie organ nie uzasadnił podjętej uchwały. Tym samym nie wiadomo jakimi powodami kierował się organ ustalając taką, a nie inną odległość usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od punktów chronionych. Powody te winny być rzetelnie umotywowane, z wykazaniem, że realizowany jest obowiązek ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Podobne stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m.in. wyrok NSA z 21 maja 2020r., sygn. II GSK 142/20, CBOSA) W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.