III SA/Gl 230/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Gabriela Jyż, Protokolant Starszy referent Anna Tymowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w wyniku ponownego rozpatrzenia złożonego przez Z. M. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia powstałych w związku z prowadzoną działalnością - utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., którą odmówiono umorzenia należności w wysokości [...] zł w części finansowanej przez płatnika za okres od października 2002r. do czerwca 2005r. W podstawie prawnej powołano art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74) oraz art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz argumentację prawną. Podkreślono, że w dniu [...] stycznia 2008r. strona wystąpiła o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia powstałych w związku z prowadzoną działalnością (wniosek dotyczył składek w kwocie [...] zł). W wyniku wezwania organu przedłożyła kserokopie dokumentów m.in. dotyczących stanu zdrowia - swojego i syna, potwierdzających stopnień niepełnosprawności syna A. M., zaświadczenie o jego miejscu zamieszkania, umów pożyczek bankowych, rachunków, deklaracji PIT 28 za 2007r., książki przychodów. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, iż strona nadal prowadzi działalność gospodarczą – zakład krawiecki; otrzymuje świadczenie emerytalne w wys. [...] zł; gospodarstwo domowe prowadzi z synem, który jest osobą niepełnosprawną; stałe wydatki określono na kwotę [...] zł; znajduje się pod opieką lekarza ze względu na chorobę [...] oraz [...]; nie posiada nieruchomości oraz ruchomości w postaci samochodu osobowego. Wobec tak ustalonego stanu decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. odmówił umorzenia należności w wysokości [...] zł w części finansowanej przez płatnika za okres 10/02 – 06/05 ponieważ – zdaniem organu - nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 ww. ustawy; strona nie wykazała, iż zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a tj. ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności, w części przypadającej od osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek, wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych rodziny. Strona zakwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia występując do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i podtrzymując dotychczasowe argumenty. Podkreśliła dramatyczność sytuacji finansowej oraz zły stan zdrowia zarówno swojego jak i syna pozostającego we wspólnym gospodarstwie. Zaznaczyła, iż organ pominął część złożonych przez nią dokumentów, a decyzja została wydana przed jej przesłuchaniem, gdyż ze względu na zły stan zdrowia nie mogła złożyć wyjaśnień w wyznaczonym terminie. Nadto wskazała na zadłużenie w regulowaniu opłat czynszowych, niespłacone kredyty bankowe oraz dodatkowe zadłużenie w ZUS, o którym wcześniej nie była informowana. W wyniku rozpatrywania powyższego wniosku organ wezwał stronę do przedstawienia ewentualnych dodatkowych dowodów mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Z. M. przedłożyła kserokopię rachunków za leki oraz wynik badania, ewidencję przychodów za okres 01/2008 - 09/2008; kserokopię rachunków za czynsz lokalu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza; kserokopię rachunków za leki, energię elektryczną oraz telefon oraz oświadczyła, iż syn A. M. nie otrzymuje żadnych dochodów z tytułu wykonywania pracy ani z innych źródeł. W konsekwencji decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Opierając się na art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń uznano prawidłowość rozstrzygnięcia pierwszo instancyjnego, gdyż nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalnie, co jest warunkiem koniecznym do ich ewentualnego umorzenia. Wskazano, że działalność gospodarcza jest nadał prowadzona strona posiada składnik majątkowy w postaci świadczenia emerytalnego w wys. [...] zł. Nadto nie stwierdzono braku majątku, z którego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne i nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zaś z przyczyn oczywistych stwierdzono, że nie mają zastosowania w sprawie przesłanki wymieniowe w pkt 1,2,4, 4a. Dodatkowo powołując się na rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) podkreślono, że wyłącznie w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem płatnika, wyjątkowością jego sytuacji można umorzyć w całości lub w części zaległości z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę. Powołując się na wyjątkowy charakter tej instytucji wskazano na doktrynę i orzecznictwo w tym zakresie. Natomiast odnosząc się do rozbieżności w kwocie zadłużenia wyjaśniono, iż w rozliczeniu stanowiącym podstawę do wydania decyzji odmawiającej umorzenia znalazła się dodatkowa zaległość z tytułu składek za okres 07/05 - 02/06 w wys. [...] zł + odsetki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Prezesa ZUS podtrzymując argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz zarzucając, że wydana decyzja nieprawidłowo i niedostatecznie ocenia sytuację strony oraz zawiera błędną wykładnię art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jego niewłaściwe zastosowanie; narusza § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. Podkreśliła, że fakt prowadzenia działalności gospodarczej nie wyklucza automatycznie możliwości umorzenia składek, a zbilansowanie dochodów i wydatków strony wykazuje, że skarżąca nie dysponuje możliwością spłaty zadłużenia, gdyż całość skromnego dochodu jest przeznaczona na niezbędne wydatki domowe. Rozpoczęcie zaś spłat pozbawiłoby rodzinę środków zaspokojenia minimalnych potrzeb życiowych. Nadto strona zakwestionowała wysokość zadłużenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych zarzutów podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem rozstrzygniętą sprawę z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwany dalej ppsa) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało konieczność uchylenia skarżonego rozstrzygnięcia. Przechodząc do merytorycznej oceny jego prawidłowości w pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządze-nia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej - "k.p.a.") w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Natomiast brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia przez Prezesa Zakładu w sposób kompleksowy okoliczności związanych z sytuacją majątkową skarżącej, czyli związanych z przesłanką umorzenia należności, stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. (vide: Wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2008r. o sygn. akt V SA/Wa 2429/07). Natomiast w rozpoznawanej sprawie Prezes ZUS tylko ogólnie przedstawił sytuację materialną i życiową skarżącej, jednak w ogóle nie dokonał jej analizy. Poprzestał na stwierdzeniu, iż w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne, co jest warunkiem koniecznym do ich ewentualnego umorzenia. Wskazano na dalsze prowadzenie działalności gospodarczej, otrzymywanie przez stronę świadczenia emerytalnego w wys. [...] zł, niestwierdzeniu braku majątku, z którego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne i niemożność jednoznacznego stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyj-nym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Prezes ZUS w ogóle nie ustosunkował się do okoliczności podnoszonych przez wnioskodawczynię, czyli nie dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Pominięto rozważenie szczególnych okoliczności uzasadniających umorzenie. Organ w żaden sposób nie wykazał aby otrzymywana emerytura w kwocie [...] zł umożliwiła pokrycie wnioskowanych do umorzenia należności w zestawieniu z wysokością niezbędnych wydatków domowych oszacowanych na kwotę [...] zł. Wskazując z kolei na niepełnosprawność syna strony organ oparł się na nieaktualnym już zaświadczeniu, a z orzeczenia z dnia [...] marca 2003r. wynika, że umiarkowany stopień niepełnosprawności został ustalony okresowo do [...] marca 2004r. Zatem aktualny stopień niepełnosprawności w ogóle nie był przez organy sprawdzany. Pominięto także w rozważaniach dochód z prowadzonej działalności, który określono w deklaracji za 2007r w oparciu o rozliczenie ryczałtowe, nie odnosząc się do aktualnego, rzeczywistego dochodu. Organ zaniechał także jakiejkolwiek analizy dochodu strony i zestawienia go z obowiązkowymi wydatkami. Nie odniesiono się ani do zaciągniętych przez stronę pożyczek bankowych, terminowości ich spłat, ani do zadłużenia w spółdzielni mieszkaniowej. Podkreślić należy, że podmiot, do którego adresowana jest decyzja, ma prawo wiedzieć, jakimi przesłankami kierował się organ, który wydawał zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie (art. 11 K.p.a.). W związku z tym, uzasadnienie decyzji powinno zawierać informacje o przeprowadzeniu analizy sytuacji materialnej i rodzinnej strony i wnioski, do jakich te okoliczności doprowadziły organ, w kontekście zarówno przepisu art. 28 ust. 3, jak i art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zaznaczyć także jeszcze należy, że sprawy o umorzenie należności ZUS-owskich prowadzone są wyłącznie na wniosek zainteresowanego podmiotu i to strona wytycza granice przedmiotu postępowania. Zatem niedopuszczalne było rozszerzenie zakresu orzekania na należności z tytułu składek w kwocie [...] zł skoro wniosek obejmował jedynie składki w wysokości [...] zł. Konkludując zatem omówione powyżej uchybienia Sąd stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji celem ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem przedstawionych wyżej rozważań. Reasumując wskazane uchybienia Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę uwzględnił i zaskarżoną decyzję uchylił. O kosztach Sąd nie orzekł, gdyż strona była zwolniona z obowiązku ich ponoszenia.