III SA/Gl 231/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska- Kyć, Protokolant st. sekr. Marta Lewicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi D. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. Decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. odmówił D.P. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia do grudnia 1998 r. w kwocie [...] zł + odsetek za zwłokę w kwocie [...] zł liczonych na dzień 2 stycznia [...] zł. Jako jej podstawę prawną wskazał art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 ust. 1, 2 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., u.s.u.s.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że [...]r. D.P. wniosła o umorzenie powyższych należności, gdyż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, Jest bezrobotna bez prawa do zasiłku, a na jej utrzymaniu pozostaje córka oraz wnuczka. Nie może podjąć pracy, gdyż jest po wypadku i ma przyznany lekki stopień upośledzenia. Ze względu na lakoniczność uzasadnienia organ wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia dokumentacji obrazującej je sytuację rodzinną i materialną co nastąpiło w trzech etapach. Następnie powołując się na wskazane już przepisy organ podkreślił, że należności mogą być umarzane w przypadku stwierdzenia całkowitej ich nieściągalności (art. 28 ust. 2), która została zdefiniowana w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z kolei, według art. 28 ust. 3a tej ustawy należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) w § 3 ust. 1 nałożyło na zobowiązanego wykazanie, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, (..), przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wskazując zatem na te przepisy, organ stwierdził, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest odstępstwem od zasady powszechności ich płacenia, a warunkiem zastosowania tej instytucji jest zaistnienie przesłanek ustawowych. Odnosząc tę regulację prawną do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, organ stwierdził, że brak jest przesłanek z art. 28 ust. 2 i ust. 3a ustawy podkreślając przy tym uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu należności. Podkreślono, że wnioskodawczyni dysponowała ofertami pracy, które odrzuciła, a współmałżonek osiąga dochody w kwocie [...] zł brutto, które po odliczeniu kosztów utrzymania powodują, że wykluczono przesłankę nieściągalności, jak również zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy D.P. stwierdziła, że nie jest w stanie spłacić należności, ponieważ nie posiada żadnych środków i pozostaje w trudnej sytuacji rodzinnej. Ofertę pracy odrzuciła ze względu na stan zdrowia, a druga stała się nieaktualna przez rezygnacje pracodawcy. Nadto opiekuje się wnuczką, ponieważ córka jest samotną matką i spłaca długi. Spłaca również w ratach zadłużenie na rzecz Kopalni z tytułu zaległego czynszu dzierżawnego oraz nie ma pewności co do swojej sytuacji mieszkaniowej, bowiem zamieszkuje w lokalu socjalnym przyznanym jej na czas określony. Powołując się zatem na te okoliczności wyraziła pogląd, iż w tej sytuacji zostały spełnione przesłanki do umorzenia należności. Zaskarżoną tu decyzją z [...]r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. działając z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wskazując jako podstawę prawną art. 83 ust. 4, art. 28 ust. 2 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu przytoczył zaprezentowaną już wcześniej argumentację. Ponadto wyjaśnił, że zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostały poparte żadnymi dowodami, a wręcz przeciwnie wynagrodzenie męża wzrosło do kwoty [...] zł miesięcznie. Może wystąpić o umożliwienie jej spłaty zadłużenia zadłużenie, na przykład w systemie ratalnym. Na końcu, organ podkreślił uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu należności. Decyzja powyższa została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze D.P. wnioskowała o umorzenie zadłużenia ze względu na swoją trudną sytuację materialną podkreślając, że mąż był zatrudniony na czas określony, który upłynął w dniu [...]r. i umowa została rozwiązana. Na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. skarżąca wyjaśniła, że mąż nadal pracuje w tym samym zakładzie , ale z niższym uposażeniem. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zajął w tej sprawie następujące stanowisko: Skarga nie jest zasadna. Przed podaniem powodów rozstrzygnięcia sądowego w niniejszej sprawie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działań organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Dlatego Sąd może dokonać kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, a nie przy zastosowaniu innych kryteriów. Nie może zatem umorzyć zadłużenia, o co wnioskowała D.P. w skardze. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną (art. 134 p.p.s.a.). Aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa, czy materialnego czy procesowego prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., p.p.s.a.) Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych krajowych i lub wspólnotowych mających zastosowanie w sprawie aby wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i ustalając materialny stan prawny, na gruncie którego sprawa będzie oceniana, czyli stan obowiązujący w grudniu 2008 r., należy wskazać, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy art. 28 ust. 2 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W przypadku umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ograniczeniami swobody uznania są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Ustawa określa dwie kategorie sytuacji, w których nastąpić może umorzenie należności z tytułu zaległych składek. W art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przewidziana została możliwość umorzenia należności wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W ust. 3a. tego artykułu dopuszczono natomiast wyjątek od tej regulacji w postaci możliwości umorzenia takich należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Katalog przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia ma charakter precyzyjny, zakreśla wąskie granice swobodnej oceny organu. Jeśli chodzi o możliwość umorzenia "w uzasadnionych przypadkach", to okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. oraz w powołanym rozporządzeniu dają organowi szerszy zakres swobody uznania. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Brak prawidłowego uzasadnienia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Wyrazem dążenia do realizacji tego celu jest art. 107 § 3 k.p.a., który określa elementy, jakie powinno zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie decyzji (zobacz wyrok NSA z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK/07, LEX 399183). W rozpoznawanej sprawie w toku postępowania administracyjnego ZUS stwierdził, że brak jest całkowitej nieściągalności należności. Skarżąca oświadczyła, że pozostaje na utrzymaniu męża, jest osobą schorowaną, zamieszkuje w lokalu socjalnym, spłaca w ratach zadłużenie na rzecz "A" SA, objęte postępowaniem egzekucyjnym komornika sądowego. Okoliczności te nie zostały jednak poparte żadnymi dowodami. Nie przedłożyła bowiem aktualnych opłat ponoszonych w związku z utrzymaniem rodziny czy ponoszonych kosztów leczenia, ani tez potwierdzenia spłaty wierzyciela. Wobec powyższego organ doszedł do wniosku, że skarżąca nie wykazała, aby jej trudna sytuacja majątkowa miała charakter stały i pogłębiała się - wręcz przeciwnie - Zakład uznał, że zarobki męża skarżącej daje możliwość poprawy sytuacji materialnej. ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek przy obiektywnie trudnej sytuacji życiowej i finansowej zobowiązanej. Oceniając, z uwzględnieniem powyższych zasad, zaskarżone rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie, Sąd stwierdza, że nie można postawić mu zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 28 ust. 1, 2 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez wykroczenie poza ramy przyznanego uznania administracyjnego. Dokonując wykładni pojęć "całkowita nieściągalność" i "uzasadniony przypadek" organ orzekający odwołał się do obowiązującego systemu prawa, uwzględniając zasadę powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych zawartą w art. 84 Konstytucji zgodnie, z którą każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawach, co ma bezpośrednie odniesienie do norm art. 2a ust. 1, ust. 2 pkt. 2 i ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowiących o tym, że stoi ona na gruncie równego traktowania wszystkich ubezpieczonych bez względu na płeć, stan cywilny, stan rodzinny, a zasada równego traktowania dotyczy w szczególności obowiązku opłacania i obliczania wysokości składek na ubezpieczenie społeczne. Z drugiej strony, ubezpieczony który uważa, że nie zastosowano wobec niego zasady równego traktowania, ma prawo dochodzić roszczeń z tytułu ubezpieczeń z ubezpieczenia społecznego przed sądem. Dokonując w ten sposób wykładni pojęcia "uzasadniony przypadek", ponieważ w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym nie zaistniała zdefiniowana ustawowo przesłanka "całkowitej nieściągalności", organ orzekający w sprawie bez wątpienia nie naruszył prawa. Patrząc na to zagadnienie z drugiej strony – interesu ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek, który ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W istniejącym tu stanie faktycznym stwierdzić trzeba, że nie może on być rozumiany jako wola zakończenia starej sprawy dotyczącej ubezpieczenia społecznego, gdyż tego typu podejście do sprawy nie uwzględnia całej jej strony publicznej. Trzeba też mieć na uwadze, że należności z tytułu nie zapłaconych w od stycznia 1998 r. do grudnia 1998 r. r. składek, których umorzenia domaga się skarżąca powstały w okresie, kiedy prowadziła ona działalność gospodarczą, która z natury rzeczy wiąże się również z ponoszeniem ciężarów publicznoprawnych i powinna przynosić pozytywne rezultaty ekonomiczne. Umorzenie tych zaległości, wyłącznie z przyczyn, które akcentuje strona skarżąca nie znajduje podstawy normatywnej, co z kolei powoduje, że uwzględnienie wniosku byłoby sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym ze wskazaną już zasadą powszechności obciążeń publicznoprawnych. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że egzekucje w sprawie prowadzi [...] Urząd Skarbowy w G., a saldo zaległości zmniejszyło się z kwoty [...] zł z tytułu składek (na dzień [...]r.) do kwoty [...] zł z tytułu składek -na dzień [...] r. (k. 50, 30 akt sprawy). Skarżąca posiada dwoje dorosłych dzieci, a wspólne gospodarstwo domowe obejmuje 4 członków (k. 7), w tym córka i wnuczka. Z uzasadnienia decyzji obu instancji wynika, że organ dokonał oceny stanu faktycznego na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę stwierdzając, że wnioskodawczyni nie udowodniła wystarczająco trudnej sytuacji majątkowej mającej charakter stały i pogłębiający się, uzasadniający zastosowanie umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach". Uznał, że okoliczności sprawy nie uzasadniają potraktowania skarżącej w sposób szczególny. Nadto żaden z przytoczonych wyżej przepisów nie daje podstawy do zastosowania art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i umorzenia należności z tytułu składek, jeżeli dłużnik ma realne możliwości uzyskania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia. Wnioskodawca ma takie możliwości, co wynika z pisma Powiatowego Urzędu Pracy z [...] r. (k. 34 akt), a jego żądanie zmierza do zwolnienia z egzekucji przyszłych spodziewanych dochodów. Skarżąca jest bezrobotna od [...] r. i nie korzysta z przedstawianych jej ofert pracy. W tym miejscu należy też przypomnieć, że stosownie do zapisu art. 24 ust. 4 u.s.u.s. "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d." Wskazane ustępy mówią, kiedy bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu lub przerwaniu. Zatem składki objęte wnioskiem przedawniały się w [...] r., jeżeli bieg terminu przedawnienia nie uległ przerwaniu bądź zawieszeniu. Zaś bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego (art. 24 ust. 5d). Bezspornym jest, że do [...] r., kiedy to ustawodawca wydłużył termin przedawnienia należności do lat 10, w stosunku do żadnej z należności skarżącej nie upłynął przewidziany w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. (w brzmieniu obowiązującym w roku 1998, kiedy to składki skarżącej stały się wymagalne) pięcioletni termin przedawnienia. Ponieważ ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.), na mocy której zmiana ta została wprowadzona, nie przewidywała żadnych regulacji przejściowych, to milczenie ustawodawcy w tym względzie uznać należy za założenie bezpośredniego stosowania nowego prawa. Nie oznacza to naruszenia zasady lex retro non agit (prawo nie działa wstecz), ponieważ przedmiotowe regulacje weszły w życie w chwili, gdy należności skarżącej nie uległy jeszcze przedawnieniu. Należy zatem uznać, że nowy termin przedawnienia ma zastosowanie do należności, które stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2003 r., a tym samym do należności będących przedmiotem wniosku rozpatrywanego w niniejszej sprawie. Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję w przedmiocie odmowy umorzenia należności przyjął, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącej materiał dowodowy. Tak więc, mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że odmowa umorzenia należności z tytułu składek wnioskowana przez skarżącą nastąpiła w zgodzie z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd może uwzględnić skargę na decyzję administracyjną i uchylić ją tylko w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa materialnego dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w tej sprawie Sąd nie dopatrzył się po stronie orzekającego organu tego typu naruszeń prawa – oddalił skargę w trybie art. 151 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.