III SA/Gl 233/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Sędzia WSA Marzanna Sałuda Protokolant Specjalista Beata Kujawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...]r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z [...] r., nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie J. J. (dalej: skarżąca, strona) z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 do maja 2020 r. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 374; dalej: ustawa COVID). W dniu 18 czerwca 2020 r., strona złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres marzec-maj 2020r. Decyzją z [...] r. organ umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku. Organ wskazał, że jednym z warunków zwolnienia z opłacania składek było przesłanie deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych w terminie nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Tego warunku strona nie dopełniła, w związku z czym organ uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że nie otrzymała w tej sprawie, żadnego wezwania do uzupełnienia dokumentów. Zaskarżoną decyzją z [...] r., organ utrzymał w mocy własną ww. decyzję z [...]r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja o odmowie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek została wydana z uwagi na brak złożonych w terminie do 30 czerwca 2020 r. deklaracji rozliczeniowych. Organ wskazał, że deklaracje rozliczeniowe złożyła w dniach 2 sierpnia oraz 27 sierpnia 2020 r., a więc po terminie. W ocenie organu decyzja z [...]r. jest prawidłowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona zarzuciła, że w miesiącu lutym zostały złożone dokumenty rozliczeniowe, z których jasno wynikało będzie opłacać ZUS w miesiącu 2/2020 wyłącznie za siebie. Kwota wynikająca więc z owej deklaracji to kwota [...] zł. Tym samym kwota deklaracji za marzec i następne miesiące nie uległa zmianie. Dalej podniosła, że w toku postępowania nie otrzymała wezwania listownego bądź telefonicznego, informującego o braku jakichkolwiek dokumentów. Do tej pory terminowo wysyłała wszystkie dokumenty rozliczeniowe - nigdy od momentu prowadzenia działalności gospodarczej nie wynikła sytuacja spóźnienia bądź braku ich złożenia. Również płatności za ZUS klienta w roku 2020 dokonywała w ustawowych terminach tj. do 10-każdego miesiąca. Wskazała, że od września 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie miał rozpatrywać wnioski o umorzenie ze składek ZUS - wielu podatników - nie mających zwolnienia - ponownie otrzymało zwolnienie . W tym czasie komplet dokumentów był już złożony. Zarzuciła, że organ nierówno traktował wnioskodawców, jednych informował o brakach we wnioskach, a innych nie powiadamiał. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że podstawą decyzji o umorzeniu postępowania był fakt niezłożenia w terminie do 30 czerwca 2020 r. przez płatnika składek, wymaganych dokumentów rozliczeniowych za te miesiące. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. 2021 roku, poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spór w niniejszej sprawie koncentruje się na niedopełnieniu przez stronę obowiązku terminowego złożenia deklaracji rozliczeniowych za okres, za który ubiegała się o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. Zdaniem organu skarżąca nie przesłała w ustawowym terminie dokumentów rozliczeniowych za wskazany okres, w związku z tym nie ma prawa do zwolnienia. Skarżąca wskazuje natomiast, że nie miała możliwości kontaktu z organem, a ten nie informował jej o istotnych błędach we wnioskach, które po terminie uzupełniła. Podstawę prawną wniosku strony stanowił przepis art. 31zo ust. 2 ustawy COVID w brzmieniu na dzień składania wniosku. Zgodnie z tym przepisem na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, było przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organ nie wzywał strony do złożenia wyjaśnień, jak również nie informował o dostrzeżonych brakach złożonego wniosku, które strona mogła jeszcze uzupełnić z zachowaniem terminu. Należy wskazać, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Oceniając procedowanie organu rozpoznającego dwukrotnie wniosek skarżącej stwierdzić należy, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Nie można bowiem pomijać celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy COVID możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Poza tym ustawodawca jednoznacznie nałożył na organy obowiązek przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) oraz oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Tym wymogom organ rozpoznający wniosek skarżącej nie sprostał. Lakoniczność uzasadnienia obu decyzji nie spełnia także wymogu z art. 107 § 3 k.p.a. podczas gdy elementem koniecznym uzasadnienia każdej decyzji administracyjnej jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. W niniejszej sprawie organ nie ustalił jednoznacznie stanu faktycznego sprawy, a przynajmniej taki w ogóle nie został w uzasadnieniu przedstawiony. Jak wynika z akt sprawy skarżąca złożyła wniosek w dniu 18 czerwca 2020 r. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca do maja 2020 r. w trybie ustawy COVID. Powyższe zainicjowało więc postępowanie, które winno być prowadzone z poszanowaniem zasad procesowych. Zatem na organie spoczywał obowiązek poinformowania strony o warunkach, zasadach i trybie skorzystania z tego zwolnienia, konieczności złożenia stosownych dokumentów w terminie, a także o konsekwencjach prawnych niezłożenia deklaracji co mogło skutkować odmową zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. Na żadnym etapie postępowania prowadzonego przed organami administracji nie była wyjaśniana kwestia dostarczenia koniecznych dokumentów sprawozdawczych uprawniających do uzyskania zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. Organ w obu decyzjach, kwestię obowiązku przedłożenia deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych zawarły w jednym zdaniu, bez jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie, wskazując jedynie, że strona nie złożyła poprawnych dokumentów w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. W szczególności nie wezwano skarżącej do przedłożenia wymaganych dokumentów w stosownym terminie. Podkreślić przy tym należy, że wniosek skarżącej wpłynął do organu 18 czerwca 2020 r., organ miał zatem wystarczająco dużo czasu by zweryfikować, czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli Sądu i z tego względu, że uzasadnienie rozstrzygnięcia ma charakter "powielaczowy". Organ wskazał jedynie na przepisy art. 31zo ust. 1 oraz art. 31 zq ust. 8 ustawy COVID, a także art. 105 § 1 k.p.a., który w niniejszej sprawie nie powinien mieć zastosowania. Uzupełnienie przez skarżącą wniosku o wymagane dokumenty po terminie nie powodowały bezprzedmiotowości postępowania. Organ ograniczył się do stwierdzenia, że deklaracje rozliczeniowe zostały złożone po terminie. Nie wyjaśnił istoty sprawy. Wskazane powyżej uchybienia wymagały więc uchylenia zaskarżonej decyzji celem ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ zgodnie z wymogami wynikającymi z omówionych wyżej przepisów prawa. Nadto organ zwróci uwagę na nowelizację ustawy COVID dokonaną ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2255). Na mocy ustawy nowelizującej do ustawy COVID dodany został przepis art. 15zzzzzn2, którego ust. 1 pkt 2 i ust. 2 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Przepis ten znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie skoro sprawa będzie rozpoznawana ponownie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a wskazana wyżej ustawa nowelizująca nie zawiera przepisu przejściowego, który wyłączyłby zastosowanie art. 15zzzzzn2 w niniejszej sprawie. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.