III SA/Gl 246/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z dnia [...] r., nr [...], odmawiającą B. K. (dalej: strona, skarżący) prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. W podstawie prawnej powołał się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: kpa) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1842; dalej: ustawa COVID). W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja o odmowie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres maj 2020 r. została wydana z uwagi na brak złożonej w terminie deklaracji rozliczeniowej. Warunkiem bowiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Z analizy dokumentów zaewidencjonowanych na koncie Strony wynika, że nie złożyła poprawnych dokumentów w terminie do 30 czerwca 2020 r. Dalej wskazano, że skoro wniosek dotyczy składki opłaconej to zastosowanie ma art. 105 Kpa. W skardze do tutejszego Sądu Strona podkreśliła, że nieterminowe złożenie deklaracji rozliczeniowych wyniknęło z faktu, że płatnik jako jednoosobowy przedsiębiorca był zwolniony z obowiązku składania dokumentów na podstawie art. 47 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 1291; ustawa systemowa). Podkreśliła, że spełniła warunki niezbędne do zwolnienia z obowiązku opłacania spornych należności, a ZUS naruszył przepisy procesowe w postępowaniach obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego; podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie wskazać należy, że podstawę prawną wniosku Strony stanowił przepis art. 31zo ust. 2 ustawy COVID w brzmieniu na dzień składania wniosku. Zgodnie z tym przepisem na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Przepis art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID w brzmieniu na dzień składania wniosku stanowił, iż za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zatem warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, było przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Spór w niniejszej sprawie koncentruje się na niedopełnieniu przez Stronę obowiązku terminowego złożenia deklaracji rozliczeniowych za okres, za który ubiegała się o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. Skarżący wskazuje brak obowiązku przesłania żądanych dokumentów oraz akcentuje obowiązki organu wynikające z naczelnych zasad procesowych, które naruszył organ. Organ I instancji w decyzji odmawiającej prawa do zwolnienia z opłacania należności do tej kwestii się zupełnie nie odniósł. Natomiast Prezes Zakładu w decyzji ostatecznej orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie oraz ograniczył się do lakonicznego wskazania, że deklaracje za przedmiotowy okres nie zostały złożone na dzień 30 czerwca 2020r. i wskazał na bezprzedmiotowość postępowania. Przede wszystkim zaakcentować należy, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek winien być rozpatrywany w oparciu o przepisy kpa. A skoro tak, to priorytetowe zastosowanie w sprawie winny znaleźć przepisy naczelnych zasad procesowych. Z brzmienia art. 7 kpa jednoznacznie wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w myl art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Oceniając procedowanie organu rozpoznającego dwukrotnie wniosek Strony skonstatować należy, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Nie można bowiem tracić z pola widzenia przede wszystkim celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy COVID i możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 kpa obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Poza tym ustawodawca jednoznacznie nałożył na organy obowiązek przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 kpa) oraz oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Tym wymogom organ rozpoznający wniosek strony skarżącej nie sprostał. Lakoniczność uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i drugiej instancji nie spełnia także wymogu z art. 107 § 3 kpa podczas gdy elementem koniecznym uzasadnienia każdej decyzji administracyjnej jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ nie ustalił jednoznacznie stanu faktycznego sprawy – a przynajmniej taki w ogóle nie został w uzasadnieniu przedstawiony. Strona – jak wynika z akt sprawy - złożyła wniosek w dniu [...] r. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne. Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca do maja 2020 r. w trybie ustawy COVID. Powyższe zainicjowało więc postępowanie, które winno być prowadzone z poszanowaniem zasad procesowych. Zatem na organie spoczywał obowiązek poinformowania Strony o warunkach, zasadach i trybie skorzystania z tego zwolnienia; konieczności złożenia stosownych dokumentów w terminie; a także o konsekwencjach prawnych niezłożenie deklaracji co mogło skutkować odmową zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. Organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił okoliczności czy Strona była zobowiązana do złożenia deklaracji za te miesiące 2020 r., czy też była z tego obowiązku zwolniona. Tym bardziej, że wniosek obejmował trzy miesiące, a odmowna decyzja dotyczy tylko maja 2020r. Natomiast organ odwoławczy kwestię tą zawarł w jednym zdaniu bez jakiegokolwiek uzasadnienia, podczas gdy ta okoliczność miała istotne znaczenie. Organ jedynie wskazał, że strona nie złożyła poprawnych dokumentów w terminie do 30 czerwca 2020 r. ale już nie wskazał przyczyn, dla których nie wziął pod uwagę deklaracji za poprzednie miesiące 2020 r., ani też nie poczynił żadnych rozważań co do ewentualnej możliwości czy deklaracje za poprzednie okresy mogły czy nie mogły się "klonować" – zupełnie nie wyjaśnił tych kluczowych dla rozstrzygnięcia kwestii. Również sentencja decyzji odwoławczej nie pokrywa się z przedmiotem postępowania ujętym w decyzji pierwszoinstancyjnej. Skoro bowiem decyzja organu I instancji rozstrzyga sprawę merytorycznie odmawiając Stronie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek to również decyzja odwoławcza w tym przedmiocie winna rozstrzygać, a nie w zakresie umorzenia postępowania w sprawie z wniosku Strony – skoro takiego rozstrzygnięcia w sprawie nie było. Powyższe zaś świadczy o braku wnikliwego rozpatrzenia konkretnej sprawy i jej okoliczności. Tym samym zaskarżona decyzja zatem nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 pkt 6 kpa, zgodnie z którym decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Przepis ten obliguje organ do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz wyjaśnienia stronie przyczyn takiego a nie innego załatwienia żądania strony. Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Skoro zaś decyzja nie zawiera wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, to nie spełnia wymogów wskazanych w powołanym wyżej przepisie. Organ nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy uchybił także wynikającej z art. 8 kpa zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu. W żaden sposób nie odniósł się do twierdzeń i argumentów podnoszonych przez Stronę czym naruszył podstawową zasadę procesową z art. 11 kpa – realizacji przekonywania, która nakazuje, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Wskazane powyżej uchybienia wymagały więc uchylenia zaskarżonej decyzji celem ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ zgodnie z wymogami wynikającymi z omówionych wyżej przepisów prawa. Nadto organ zwróci uwagę na nowelizację ustawy COVID dokonaną ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2255). Na mocy ustawy nowelizującej do ustawy COVID dodany został przepis art. 15zzzzzn2, którego ust. 1 pkt 2 i ust. 2 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Przepis ten znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie skoro sprawa będzie rozpoznawana ponownie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a wskazana wyżej ustawa nowelizująca nie zawiera przepisu przejściowego, który wyłączyłby zastosowanie art. 15zzzzzn2 w niniejszej sprawie. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.