III SA/Gl 247/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant St. sekr. sąd. Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi L.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 5 stycznia 2023 r. nr SKO.FD/41.4/71/2022/10284 w przedmiocie określenia i zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 5 stycznia 2023 r. nr SKO.FD/41.4/71/2022/10284 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. z 6 czerwca 2022 r. nr [...], [...], na mocy której określono skarżącej kwotę dotacji oświatowej przekazanej w 2021 r. w części przypadającej do zwrotu jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny. Decyzją z 6 czerwca 2022 r., wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 - dalej jako k.p.a.), art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 305) oraz uchwały Rady Miasta J. z 27 czerwca 2019 r. nr [...], Prezydent Miasta J. (dalej jako organ I instancji) określił skarżącej kwotę dotacji oświatowej przekazanej w 2021 r. w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem do zwrotu wraz z odsetkami za zwłokę. W jej motywach wyjaśnił, że na rzecz Niepublicznego Przedszkola Terapeutycznego "[...]" - prowadzonego przez skarżącą - w 2021 r. przekazana została dotacja oświatowa w wysokości 1.425 011,39 zł (w tym dotacja na uczniów objętych kształceniem specjalnym 1.220 840,71 zł oraz dotacja na dzieci objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju dziecka 204.170,68 zł). W związku z zastrzeżeniami dysponenta dotacji do przedstawionego przez skarżącą rocznego rozliczenia dotacji zakwestionowane zostały wydatki wynikające z następujących faktur: - nr [...] z dnia 15 października 2021 r. na kwotę 3.000,00 zł tytułem audytu w zakresie prawidłowości naliczania dotacji; - nr [...] z dnia 26 listopada 2021 r. na kwotę 499,00 zł tytułem konferencji przeprowadzonej online w dniu 22 października 2021 r. dla Dyrektorów Placówek Niepublicznych o tematyce niezwiązanej z kształceniem i wychowaniem dzieci; - nr [...] z dnia 13 stycznia 2021 r. na kwotę 549,00 zł tytułem szkolenia przeprowadzonego online w dniu 28 stycznia 2021 r. na temat wydatkowania dotacji dla placówek niepublicznych w 2021 r. Jako niekwalifikowane uznano również wydatki udokumentowane fakturami wystawionymi przez FHU J. J. z dnia 18 listopada 2021 r. nr [...] oraz z dnia 2 grudnia 2021 r. nr [...], a dotyczącymi zakupu tarcicy kantowej, celem uszczelnienia poddasza na łączną kwotę 19.680,00 zł. Według dysponenta te nie miały charakteru remontowego, lecz stanowiły termomodernizację, która nie może być uznana za wydatek bieżący. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem strona złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, które nie znajdując podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji utrzymało ją w mocy (vide: decyzja z 5 stycznia 2023 r. nr [...]). W uzasadnieniu wskazało, że zakwestionowane faktury na szkolenia i konferencje online nie mogą być uznane za kwalifikowane, gdyż służyły do poszerzenia wiedzy bądź doskonalenia umiejętności personelu placówki, a nie samych dzieci korzystających z przedszkola. Podobnie zakupiona usługa audytu nie jest bezpośrednio powiązana z realizacją zadania publicznego polegającego na prowadzeniu przedszkola. W odniesieniu natomiast do wydatków dokumentowanych fakturami VAT nr [...] oraz [...] wystawionymi przez FHU J. J. organ odwoławczy wyjaśnił, że te nie stanowiły wydatku kwalifikowanego, gdyż prace te w istocie polegały na adaptacji strychu (poddasza) do potrzeb użytkowych najemcy. Stworzono bowiem pomieszczenie magazynowe nad dotychczas użytkowaną kondygnacją, wzmocniono podłogę, będącą zarazem stropem dla niżej znajdujących się pomieszczeń, efektem pośrednim było natomiast polepszenie izolacji cieplnej. Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego adaptacja części budynku (lokalu) poprzez nadanie mu nowych właściwości użytkowych bądź zmianę dotychczasowych właściwości, to nie remont z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2082) w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz. 1082). Tym bardziej, że wykonane prace przekraczały granice prac do jakich strona sama zobowiązała się w umowie najmu. Ponieważ te stanowiły ingerencję w substancję budynku wykraczały poza zwykłą konserwację. Co więcej wynajęty przez skarżącą budynek był nowym obiektem, odebranym bez zastrzeżeń przez najemcę, a nowy budynek wzniesiony z zachowaniem wymogów prawa budowlanego jest odpowiednio izolowany termicznie, ewentualne usterki w nim powstałe usuwane są przez wykonawcę w ramach rękojmi bądź gwarancji (§ 2 ust. 5 umowy najmu) choćby z tego względu poniesione na "uszczelnienie" wydatki nie odpowiadały kryteriom z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1634). Stanowiły one termomodernizację , która w ocenie organu odwoławczego stanowi ulepszenie obcego środka trwałego (budynku), a zatem ma charakter majątkowy a nie charakter wydatku bieżącego. Dlatego stanowisko kwestionujące w/w wydatki uznane zostało za prawidłowe. W odniesieniu natomiast do zawartych w odwołaniu wniosków dowodowych w postaci przeprowadzenia dowodów z opinii biegłego, przesłuchania świadka oraz wysłuchania strony na okoliczność przeprowadzonych w budynku prac organ odwoławczy uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla odtworzenia stanu faktycznego istotnego z punktu widzenia wydania rozstrzygnięcia. Tym bardziej, że sposób wykorzystania dotacji pochodzących ze środków publicznych znajduje się pod szczególną kontrolą. Obowiązkiem dotującego jest kontrolowanie wydatkowania przyznanych dotacji. W przypadku stwierdzenia, że środki publiczne wykorzystane zostały niezgodnie z przeznaczeniem dotacja podlega zwrotowi. Od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 10 § 1 k.p.a. przez brak zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, w tym o rozstrzygnięciu składanych wniosków dowodowych mających istotne znaczenie dla sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia czynnego udziału strony w postępowaniu; - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego przez ich błędną wykładnię i uznanie, że wypłacona dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy w rzeczywistości została pobrana zgodnie z treścią ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz wydatkowana na cele wskazane w tej ustawie, w tym na zadania organu prowadzącego, które mogą być finansowane z dotacji oświatowej, co wynika z dyspozycji art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Tym samym dotacja została przeznaczona na pokrycie wydatków bieżących, które mogą być pokryte dotacją oświatową w związku z realizacją celów z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 k.p.a., art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez oparcie wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji na niedostatecznym rozważeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza z pominięciem składanych w toku postępowania administracyjnego wniosków dowodowych, czym naruszono zasadę prawdy obiektywnej, podczas gdy wątpliwości czy przeprowadzone prace faktycznie stanowiły termomodernizację powinny być rozstrzygnięte wyłącznie na podstawie opinii właściwego biegłego z zakresu budownictwa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że jako niepubliczna placówka oświatowa, w przeciwieństwie do placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego w żaden sposób nie ma możliwości korzystania z aparatu pomocniczego w postaci radców prawnych czy też wykwalifikowanych księgowych. Zmuszona jest do pokrywania wydatków z tym związanych z otrzymanej dotacji oświatowej, tak aby prawidłowo prowadzić politykę finansową, w szczególności odnoszącą się do kwestii związanych z pobieraniem oraz rozliczaniem dotacji oświatowej. Kwestionowanie wydatku w kwocie 3.000,00 zł tytułem audytu uznała zatem za bezpodstawne. Ponadto jako placówka oświatowa musi posiadać pracowników zdolnych do zarządzania jej sprawami, również w zakresie wiedzy pozyskiwanej ze specjalistycznych źródeł, w tym interpretacji przepisów prawa oświatowego oraz rozporządzeń wydawanych na podstawie tych przepisów. Jako placówka niepubliczna zmuszona jest dokonywać interpretacji w swoim własnym zakresie. Uczestnictwo zaś w szkoleniach prowadzonych przez wyspecjalizowane podmioty służy zapewnieniu poprawności dokonywanych interpretacji. Dlatego uznała, że uczestnictwo w wyspecjalizowanych szkoleniach zaliczane jest do zadań związanych z zapewnieniem właściwej obsługi administracyjnej, prawnej oraz księgowej. Podobnie za niezasadne uznała kwestionowanie wydatków na naprawę i uszczelnienie poddasza w łącznej kwocie 19.680,00 zł. Podkreśliła, że sposób oceny dokonanych prac stanowi wiadomości specjalne, które powinny być każdorazowo zweryfikowane przez wykwalifikowanego biegłego z zakresu budownictwa, nie zaś bezpośrednio przez organ II instancji. W jej ocenie naprawa i uszczelnienie poddasza mieści się w pojęciu remontu obiektu szkolnego oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie. Potwierdzeniem tego miał być materiał dowodowy zebrany na podstawie zgłaszanych wniosków dowodowych, które organ pominął naruszając art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 k.p.a., art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. przy weryfikowaniu w/w wydatków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem procesowym z 24 maja 2023 r. skarżąca uzupełniła skargę powielając podnoszone już wcześniej zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Pierwszy z zawartych w niej zarzutów dotyczy naruszenia przez SKO przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez nierozpoznanie przed wydaniem decyzji złożonych przez Skarżącą wniosków dowodowych, co doprowadziło do pozbawienia jej prawa czynnego udziału w każdym etapie postępowania przez uniemożliwienie zajęcia stanowiska końcowego w sprawie. Zarzut ten nie mógł być uwzględniony. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z 10 listopada 2022 r. wyznaczono Skarżącej 7 dniowy termin do wypowiedzenia się na temat zebranego w sprawie materiału dowodowego. Pismo to zostało doręczone pełnomocnikowi Skarżącej 1 grudnia 2022 r. Obowiązek z art. 10 § 1 k.p.a. został przez organ spełniony. Pismem z 5 grudnia 2022 r. Skarżąca złożyła wnioski dowodowe, co nie oznacza, że obowiązkiem organu było rozstrzygnięcie w formie postanowienia przed wydaniem decyzji, czy zostaną uwzględnione, czy nie. Kwestia ta została rozstrzygnięta w zaskarżone decyzji, a w jej uzasadnieniu organ wskazał, dlaczego zawnioskowanych dowodów nie przeprowadził. Ponieważ od chwili zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów ich stan nie uległ zmianie, nie było konieczności ponowienia przez organ czynności z art. 10 § 1 k.p.a. Stanowisko co do zawnioskowanych dowodów organ przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i ono podlega ocenie Sądu pod kątem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 k.p.a., czyli, najogólniej mówiąc, czy organ zgromadził w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, czy dopuścił jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W kwestii tej Sąd zajmie stanowisko nieco później, w tym miejscu Sąd stwierdza, odnosząc się do zarzutu pierwszego skargi, że nie ma podstaw do zarzucenia organowi takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego dla uchylenia decyzji wymaga przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, w skrócie jaklo "p.p.s.a."). Sąd podzielił stanowisko organu co do uznania wydatków wyszczególnionych w decyzji za niekwalifikowalne. Uzasadnienie tego poglądu wymaga kilku uwag ogólnych. Otóż zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych Dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Przepis ten wytycza zasadniczy cel dotacji – realizacje zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Oceniając kwalifikowalność wydatków, trzeba to mieć na uwadze i ustalić, czy zachodzi bezpośredni związek między wydatkiem a realizacją tych zadań oraz, czy były to wydatki celowe i oszczędne, bo tego wymaga z kolei przepis art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. To, że w kolejnych jednostkach redakcyjnych art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych ustawodawca wymienił, które wydatki mogą być uznane za kwalifikowalne oznacza, że jeszcze bardziej zawęził interpretację wydatków, które realizują wskazany cel. Z tych względów Sąd nie podzielił tych poglądów Skarżącej, w myśl których jakikolwiek związek wydatku z realizacją celu w zakresie kształcenia, wychowania i opieki uzasadnia kwalifikowalność wydatku, że wszystko, co przyczynia się do lepszego funkcjonowania placówki edukacyjnej ma taki charakter. Zdaniem Sądu wymagane jest tu innego rodzaju podejście do tematu, związek wydatku z realizacją wskazanego przez ustawodawcę celu powinien być bezpośredni, co również wynika ze wspomianego tu przepisu art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, w sposób umożliwiający terminową realizację zadań, w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Oceniając pod tym kątem zarzuty Skarżącej o wadliwym zakwalifikowaniu wydatków jako niekwalifikowalnych, Sąd stwierdza, że stanowisko organu jest w tym zakresie zgodne z prawem. Wydatki udokumentowane fakturami wystawionymi przez FHU J. słusznie zostały zakwalifikowane jako wykraczające poza obowiązek ciążący na Skarżącej z tytułu zawartej z właścicielem budynku umowy najmu. Za prawidłowe Sąd uznał ustalenie organów o tym, że wydatki te poniesione zostały na adaptację strychu (poddasza) dla potrzeb najemcy (Skarżącej), że w ich wyniku urządzono dodatkowe pomieszczenie magazynowe, wzmocniono podłogę, będącą stropem dla niżej znajdujących się pomieszczeń, a efektem ubocznym było tu polepszenie izolacji cieplnej. Podstaw do tego rodzaju ustaleń dostarcza pismo Skarżącej z 7 marca 2022 r. skierowane do organu pierwszej instancji, przywołane na stronie 9 uzasadnienia decyzji tego organu. Słusznie podkreśliły w tym zakresie orzekające w sprawie organy, że wydatki te wykraczały poza obowiązki Skarżącej jako najemcy obiektu, nie były to bowiem prace konserwacyjne ani drobne remonty i naprawy, do czego zobowiązała się w umowie najmu i co byłoby do zaakceptowania z punktu widzenia art. 681 Kodeksu cywilnego. Nie były to w ostatecznym rozliczeniu bieżące wydatki placówki wychowania przedszkolnego z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. W istocie wydatki te zostały poniesione na ulepszenie cudzego środka trwałego w stopniu, którego obowiązki Skarżącej wobec wynajmującego nie uzasadniały. Sąd podzielił przy tym stanowisko organu odwoławczego, że dla rozstrzygnięcia tej kwestii nie było konieczne dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa ani przesłuchanie świadków. Wyjaśnienia Skarżącej oraz przedstawiona dokumentacja pozwalały na ustalenia faktyczne co do poczynionych zakupów i wykonanych prac. Ocena poniesionego na ich wykonanie wydatku jest już rolą orzekającego w sprawie organu, do którego, a nie do biegłego, należy uznanie, czy wydatek spełnia wymogi z art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Sąd podzielił również stanowisko organu co do oceny wydatku poniesionego na usługi świadczone przez spółkę cywilną O.. Trafne jest ogólne założenie, wywiedzione z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego może być wykorzystane na zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym zakresie czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2 – 6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2023 r. poz. 120 i 295). Trafnie zauważyły przy tym organy, że odesłanie z art. 10 ust. 1 pkt 4 Prawa oświatowego do ustawy o rachunkowości nie obejmuje jej przepisu art. 4 ust. 3 pkt 7 o treści poddanie badaniu, składanie do właściwego rejestru sądowego, udostępnianie i ogłaszanie sprawozdań finansowych w przypadkach przewidzianych ustawą. A zatem poddanie badaniu sprawozdań finansowych, a tym jest rozliczenie się z otrzymanej dotacji oświatowej, nie zostało zaliczone do zadań organu prowadzącego placówkę, które mogą być finansowane z dotacji oświatowej. Jest to wniosek uzasadniony także w punktu widzenia założeń ogólnych, o których tu była mowa, wynikających z przepisu art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Zrywa się tu związek pomiędzy wydatkiem a realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Wydatek jest tu przekierowany na wywiązanie się z obowiązku rozliczenia dotacji. Co do treści współpracy Skarżącej ze spółką O. Sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania przyjętych w tym zakresie ustaleń faktycznych. W swym sprawozdaniu Skarżąca ujęła ten wydatek jako "audyt-naliczanie dotacji". Organ sięgnął do oferty rynkowej tego podmiotu i ustalił, co on oferuje. Jeśli Skarżąca kwestionuje te ustalenia, to nic nie stało na przeszkodzie, by dowodzić swoich racji. Tymczasem nawet w skardze zawarte są ogólnikowe stwierdzenia, bez odwołania się do konkretnych zapisów umowy, na którą Skarżąca powołuje się. W ostateczności Sąd nie podzielił tych zarzutów skargi, które dotyczą zakwestionowania wydatków poniesionych na szkolenia, których tematami były, jak to zostało ujęte w skardze, kwestie związane obsługą administracyjną, finansową i prawną przedszkola. Opłacenie tych szkoleń słusznie nie zostało uznane za wydatki bieżące na zapewnienie obsługi przedszkola. Płacąc za te szkolenia Skarżąca nie opłacała usług administracyjnych, prawnych czy finansowych, a szkolenie swej kadry w tym zakresie, są to rodzajowo odmienne sprawy. Kształcenie w tym kierunku pracowników nie ma związku z wykonaniem zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, czego wymaga przepis art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Mając to wszystko na uwadze Sąd oddali skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.