III SA/Gl 2476/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Gabriela Jyż (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2010 r. przy udziale - sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w K. na ocenę formalną Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 oddala skargę. W dniu [...] r. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako: skarżący, beneficjent) złożył wniosek o dofinansowanie ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 - 2013 projektu pt.: "[...]." [...] r. "B" (dalej jako "B") wezwało skarżącego do poprawienia wniosku nr [...] złożonego w ramach konkursu nr [...]. W wezwaniu wskazano, że poprawie powinien ulec pkt B.6. - w zakresie wskazania "daty rozpoczęcia działalności". Beneficjent we wniosku, w ocenie "B" wskazał datę inną niż data rejestracji spółki w Krajowym Rejestrze Sądowym ( datę późniejszą). "B" wskazało w tymże piśmie, że należy wpisać datę rejestracji. W złożonym ponownie wniosku skarżący nie zmienił daty i wyjaśnił, iż jego zdaniem podana data jest prawidłowa. Wobec tego pismem z dnia [...] r. "B" poinformowało beneficjenta, że jego wniosek został odrzucony z przyczyn formalnych. W uzasadnieniu "B" wskazało, że przez datę rozpoczęcia działalności należy, dla potrzeb prawidłowego wypełnienia wniosku, wskazać w przypadku podmiotów wpisanych do KRS, datę rejestracji. Od negatywnej decyzji "B" beneficjent złożył protest, który nie został uwzględniony przez Instytucję Zarządzającą. Instytucja podzieliła stanowisko "B" w zakresie daty rozpoczęcia działalności i wskazała, że prawidłową datę w tym przypadku powinna być data rejestracji podmiotu w KRS. Od negatywnego rozpatrzenia protestu beneficjent wniósł do WSA w Gliwicach skargę w której podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wskazując, że data rejestracji spółki w KRS nie jest jednoznaczna z datą podjęcia działalność gospodarczej. W jego ocenie zaskarżona informacja wydana została z naruszeniem przepisów we wskazanym w skardze zakresie. Istota sporu jaki powstał między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia czy data wpisu spółki do KRS jest równoznaczna z podjęciem przez nią działalności gospodarczej. W przekonaniu skarżącego, dokonanie przez niego uzupełnienia złożonego w dniu [...] r. wniosku było niemożliwe gdyż Spółka "A" nie prowadziła w latach 2007 i 2008 działalności gospodarczej, a w związku z tym nie mogła przedłożyć danych dotyczących zatrudnienia oraz danych finansowych za ten okres, do których przedłożenia została wezwana. W piśmie z dnia [...] r., Skarżący wyjaśnił, iż podana we wniosku data rozpoczęcia działalności gospodarczej została podana prawidłowo gdyż pomimo, iż spółka została powołana umową z dnia [...] r. i wpisana do KRS w dniu [...] r. to do dnia [...]r. nie rozpoczęła i nie prowadziła działalności gospodarczej. Ponadto w piśmie z dnia [...] r., skarżący wyjaśnił, iż w dniu [...] r. zostały otwarte księgi rachunkowe oraz rachunek bankowy, a także nadany numer REGON oraz złożone zostały do Urzędu Skarbowego zgłoszenia identyfikacyjne NIP - 2 i VAT - R oraz do ZUS o zatrudnieniu pracowników. Wobec powyższych wyjaśnień datą rozpoczęcia przez spółkę jest [...] r. W treści powyższego pisma skarżący wykazał, iż Kodeks Spółek Handlowych nie reguluje daty rozpoczęcia działalności gospodarczej osoby prawnej, a jedynie moment jej powstania. Zdarzenia te nie są tożsame, a zatem "powstanie" przedsiębiorstwa jest czymś odrębnym od "prowadzenia" przez przedsiębiorstwo działalności gospodarczej. Ponadto należy zauważyć, iż zdefiniowanie przedsiębiorcy dokonane w art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (u.s.d.g.) pozwala wyróżnić dwa kryteria, które wyznaczają granice wytyczające uznanie określonego podmiotu za przedsiębiorcę. Pierwszym jest kryterium podmiotowe, czyli kryterium, które pozwala wyróżnić rodzaje podmiotów, które mogą być przedsiębiorcami ze względu na ich wskazanie w art. 4 u.s.d.g. Drugie kryterium ma charakter przedmiotowy i polega na opisowym wskazaniu cech wykonywanej działalności. W praktyce podmioty spełniające kryterium podmiotowe mogą być uznane za przedsiębiorców, tylko jeżeli wykonują działalność gospodarczą definiowaną w art. 2 u.s.d.g. Ponieważ spółka nie prowadziła w latach 2007 i 2008 zdefiniowanej w art. 2 u.s.d.g. działalności gospodarczej, tym samym nie miała ona statusu przedsiębiorcy aż do momentu, w którym rozpoczęła wykonywanie działalności gospodarczej, a więc do dnia [...] r., a wezwana do wprowadzenia zmian w punkcie B.6. wniosku z dnia [...] r. nie mogła ich wprowadzić. A zatem należy dojść do wniosku, iż wniosek skarżącego spełniał wymogi formalne, a w związku z tym nie miał prawa zostać odrzucony z przyczyn formalnych. Nadto skarżący zauważył, że wcześniej złożony przez spółkę wniosek z dnia [...] r. o dofinansowanie innego projektu pt. "Wzrost konkurencyjności firmy "A" Sp. z o.o. poprzez stworzenie profesjonalnej sali do ćwiczeń i zakup specjalistycznego sprzętu cardio", któremu nadano identyfikator [...] pozytywnie przeszedł etap oceny formalnej prowadzonej w "B", mimo iż charakterystyka prowadzonej działalności wskazana w punkcie B.6. przedmiotowego wniosku jest tożsama z tą jaką skarżący wskazał w bieżącym wniosku o dofinansowanie projektu pt.: "[...]." Instytucja Zarządzająca wniosła odpowiedź na skargę, w której domaga się oddalenia skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Należy zauważyć, iż ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.: dalej jako u.z.p.r.) w art. 30 c ust. 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 stanowi, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.). Natomiast według art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w wyniku rozpatrzenia skargi na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. Sąd rozstrzyga sprawę w zakresie, o którym mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi. Z kolei, według art. 30e tej ustawy, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Badając legalność przeprowadzonej oceny projektu przez Instytucję Zarządzającą w szczególnym trybie uregulowanym ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę dokonanej przez organ oceny projektu pod względem zgodności z prawem. Należy szczególnie podkreślić, że - w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej - sąd administracyjny pierwszej instancji nie posiada, co do zasady, kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej (por. też art. 133 § 1 p.p.s.a.). Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Elementem zaś kontroli legalności działania organu administracji publicznej jest powinność zbadania przez Sąd, czy organ dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów proceduralnych pozwalających na urzeczywistnienie zasady prawdy obiektywnej. Naruszenie tego typu regulacji (m.in. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego) powoduje nielegalność rozstrzygnięcia organu. Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ocena projektu dokonana w procesie czteroetapowego modelu stosowania prawa jest kontrolowana pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania, którymi są regulacje ustawowe oraz te zawarte w systemie realizacji Programu Operacyjnego. W rozpoznawanej sprawie jest to Regulamin Konkursu Zamkniętego Nr [...] w ramach Priorytetu III "Turystyka", Działanie 3.1. "Infrastruktura zaplecza turystycznego", Poddziałanie 3.1.1. "Infrastruktura działania turystycznego/przedsiębiorstwa" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, który w § 3 precyzuje sposób dokonywania oceny formalnej wniosków. Zgodnie z tym przepisem wnioski o dofinansowanie podlegają ocenie formalnej zgodnie z przyjętymi przez Komitet Monitorujący RPO WSL Kryteriami wyboru projektów (załącznik nr 6 do Szczegółowego Opisu Priorytetów RPO WSL w latach 2007-2013). Zgodnie ze Szczegółowym opisem priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 - 2013, rozdział I: Podstawowe informacje na temat RPO Województwa [...] na lata 2007-2013, podrozdział 5: System wyboru projektów: Projekty, które pozytywnie przeszły etap preselekcji lub rozpoczynają ścieżkę oceny projektów bez etapu preselekcji są poddawane ocenie formalnej, opartej o kryteria formalne i formalno-merytoryczne określane odrębnie dla każdego z działań RPO WSL w Uszczegółowieniu RPO WSL. Celem oceny formalnej jest potwierdzenie kompletności oraz zgodności wniosku z wytycznymi i obowiązującymi przepisami prawa. Wynik oceny formalnej zamieszczany jest w karcie, oceny formalnej projektu. Beneficjent ma prawo do uzupełnienia braku lub poprawy błędu (jednorazowego) w złożonej dokumentacji, zidentyfikowanego podczas oceny formalnej przez pracowników UMWS dokonujących oceny. Wniosek spełniający wymogi formalne jest przekazywany do oceny merytorycznej przeprowadzanej przez specjalnie do tego celu powalaną Komisję Oceny Projektów. Stosownie do Instrukcji wypełniania Wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, rozdział III Szczegółowe wyjaśnienia dot. poszczególnych punktów wniosku o dofinansowanie, B. Informacje o Wnioskodawcy, pkt B.6.: W rubryce "data rejestracji działalności Wnioskodawcy" należy podać datę rejestracji podmiotu składającego wniosek o dofinansowanie. Wpisana data powinna być zgodna z dokumentami rejestrowymi Wnioskodawcy. W przypadku spółki cywilnej należy wpisać datę zawarcia umowy spółki. W rubryce "data rozpoczęcia działalności Wnioskodawcy" należy podać datę rozpoczęcia działalności podmiotu składającego wniosek o dofinansowanie. Wpisana data powinna być zgodna z dokumentami rejestrowymi Wnioskodawcy. Jeżeli dokument rejestrowy nie zawiera daty rozpoczęcia działalności, należy wpisać datę faktycznego rozpoczęcia działalności gospodarczej. W polu "Uwagi" należy podać wyjaśnienia do wskazanej daty (np. informacje na temat przekształceń przedsiębiorstwa). W przypadku spółki cywilnej należy wpisać datę zawarcia umowy spółki. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1005 z późn. zm.; dalej jako u.s.d.g.): "Ustawa reguluje podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej oraz zadania organów w tym zakresie." Stosownie do art. 2 u.s.d.g.. działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Art. 14 ust. 1 normuje, iż: "Przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym." "B" wezwała wnioskodawcę, w piśmie nr [...] z dnia [...] r., do poprawy i uzupełnienia dokumentacji, dotyczącej przedmiotowego wniosku. W powyższym piśmie m.in. wskazano, że projekt nie spełnia kryterium formalnego podstawowego nr 2: Poprawność wypełnienia wniosku. Instytucja oceniająca wniosek wystosowała m.in. następującą uwagę; Pkt B.6. - zgodnie z Kodeksem Spółek Handlowych Wnioskodawca podał nieprawidłową datę rozpoczęcia działalności. Z dołączonego dokumentu rejestrowego wynika, iź data rejestracji spodki w Krajowym Rejestrze Sądowym to [...] r., natomiast data zawarcia umowy – [...] r. W związku z tym Wnioskodawca w pkt. B.6. jest zobligowany przedstawić dane dotyczące zatrudnienia oraz dane finansowe również za rok 2008 i 2007. Wnioskodawca w dniu [...] r. złożył poprawiony wniosek o dofinansowanie przedmiotowego projektu i w piśmie przewodnim z dnia [...] r. wyjaśnił, iż jego zdaniem podana we wniosku data rozpoczęcia działalności gospodarczej jest prawidłowa ponieważ, pomimo że "A" Spółka z o. o. została powołana umową z dnia [...] r. i wpisana do KRS w dniu [...] r. to spółka ta do dnia [...]r. włącznie nie rozpoczęła i nie prowadziła działalności gospodarczej. Natomiast w dniu [...] r. zostały otwarte księgi rachunkowe oraz rachunek bankowy, nadany numer Regon oraz złożone zostały do Urzędu Skarbowego zgłoszenia identyfikacyjne NfP-2 i VAT-R oraz do ZUS o zatrudnieniu pracowników. Wobec powyższego datą rozpoczęcia przez Spółkę działalności gospodarczej jest [...] r. Wobec powyższego w ocenie składu orzekającego Sądu w niniejszej sprawie "B" i Instytucja Zarządzająca prawidłowo przyjęły, że podmioty podlegające rejestracji w KRS powinny jako datę rozpoczęcia działalności wskazywać datę rejestracji w KRS. O takiej wykładni beneficjent został poinformowany w piśmie z dnia [...] r. W piśmie tym beneficjent został wezwany do zmiany wniosku w sposób przez "B" jednoznacznie wskazany. Jak słusznie podnosi pełnomocnik Zarządu Województwa [...] (Instytucji Zarządzającej) w odpowiedzi na skargę, istotnie w przepisach prawa nigdzie nie zostało zdefiniowane pojęcie momentu rozpoczęcia działalności gospodarczej. W doktrynie i judykaturze prezentowane są dwa stanowiska w tej sprawie. Zwolennicy jednego opowiadają się za przyjęciem, że datą rozpoczęcia działalność gospodarczej dla podmiotów podlegających wpisowi do KRS jest data faktycznego podjęcia pierwszej czynności przez przedsiębiorcę - w oderwaniu od daty rejestracji. Dla zwolenników tego poglądu pojęcie "prowadzenia działalności gospodarczej" – "oznacza dokonywanie przez przedsiębiorcę czynności faktycznych i prawnych zmierzających w sposób zorganizowany i ciągły do osiągnięcia celu zarobkowego. Chodzi tu o ogół czynności wchodzących w zakres działalności gospodarczej przedsiębiorcy, pozostających w normalnym, funkcjonalnym związku z tą działalnością, w szczególności podejmowanych w celu realizacji zadań związanych z przedmiotem działalności" (orzeczenie Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 20 grudnia 2002 r. I ACa 701/02, OSA 2003, z. 9, poz. 39). Czynności te mogą mieć charakter zarówno publiczno-, jak i prywatnoprawny. (Koroluk S., Pawelczyk M., Powałowski A., Przeszło E., Trzciński K., Wieczorek E.: Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz. Warszawa 2007, ABC). Inni wyrażają pogląd, że chwilą rozpoczęcia działalności gospodarczej jest moment pierwszych czynności rejestracyjnych - w tym zarejestrowanie podmiotu w KRS. "Pojęcie <> nie oznacza jedynie zespołu czynności faktycznie oznaczających początek wykonywania tej działalności, lecz jest to pojęcie o treści prawnej. Oznacza ono przede wszystkim uprawnienie do tego, aby w granicach określonych prawem oraz w trybie i formach właściwych dla danego rodzaju działalności gospodarczej podjąć działania prawne i faktyczne organizujące możliwość wykonywania tej działalności. Działania prawne polegają głównie na realizacji licznych obowiązków (głównie rejestracyjnych oraz związanych z zatrudnieniem i ubezpieczeniem społecznym), których dopełnienie jest konieczne do podjęcia wolnej działalności gospodarczej. W pojęciu <> mieszczą się dwa istotne elementy wolności gospodarczej, a mianowicie: swoboda prawnej organizacji działalności gospodarczej oraz samodzielność w wykonywaniu tej działalności. Swoboda dotyczy: wyboru formy organizacyjno-prawnej wykonywania działalności gospodarczej, kształtowania systemu kierowania i organizacji wewnętrznej przedsiębiorstwa, dokonywania zmian strukturalnych (łączenia, podziału, likwidacji, przekształceń) i zrzeszania się przedsiębiorców. Natomiast samodzielność oznacza możliwość podejmowania decyzji na własny rachunek i odpowiedzialność w sferze działalności eksploatacyjnej i inwestycyjnej przedsiębiorstwa oraz w zakresie jego finansów. W obydwu sferach prawo stawia przedsiębiorcom liczne wymagania, a niekiedy także wprowadza ograniczenia o charakterze podmiotowym, przedmiotowym lub mieszanym". (Kosikowski C.: Komentarza do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Warszawa 2009 LexisNexis , s. 528) . Sąd podziela drugi z zaprezentowanych poglądów i uważa, ze w niniejszej sprawie słuszne jest stanowisko Instytucji Zarządzające, że beneficjent powinien był wpisać w polu B. 6. wniosku jako datę rozpoczęcia działalność właśnie datę rejestracji, o czym beneficjent został prawidłowo pouczony. Ponieważ jednak nie zastosował się do pouczenia - nie można było jego wniosku ocenić pozytywnie. Nadto jak prawidłowo wskazała Instytucja Zarządzająca w uzasadnieniu informacji z dnia [...] r. o negatywnym rozpatrzeniu protestu (s. 6-7) przepisy art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości świadczą o okoliczności rozpoczęcia działalności z dniem wpisu spółki z o.o. do rejestru. Zgodnie z tymi unormowaniami księgi rachunkowe osoby prawnej otwiera się na "dzień rozpoczęcia działalności", którym jest dzień pierwszego zdarzenia wywołującego skutki o charakterze majątkowym lub finansowym. "Ze zdarzeniem takim mamy do czynienia w momencie uiszczenia przez wspólników na rzecz Spółki wkładów na pokrycie udziałów w obejmowanym przez nich kapitale zakładowym. Ustawa kodeks spółek handlowych wymaga, aby wkłady zostały w całości wniesione do spółki przed zarejestrowaniem (...) a ewentualne nadwyżki wartości obejmowanych udziałów przelewa się na kapitał zapasowy – art. 154 § 3 ksh). Oznacza to, że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji ma obowiązek otwarcia ksiąg rachunkowych w dniu przyjęcia pierwszej wpłaty po zawiązaniu (podpisaniu umowy) spółki, bowiem jest to pierwszy dzień działalności w rozumieniu art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o rachunkowości. Z chwilą rejestracji danej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Krajowym Rejestrze Sądowym, powstaje osoba prawna, która posiada już czynne księgi rachunkowe, bowiem zdefiniowany w art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o rachunkowości przez ustawodawcę <> nastąpił przed zarejestrowaniem, co potwierdził Zarząd Spółki składając przy rejestracji oświadczenie o wniesieniu wkładów na cały kapitał zakładowy. Tym samym, tak deklaracje, jak i sprawozdania finansowe winny być składane do właściwych organów począwszy od zaistnienia tych zdarzeń. W szczególności, że z punktu widzenia tak Ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jak i ustawy podatkowych czy Ustawy o rachunkowości nie jest istotne, w jakim zakresie (na jaką skalę) podmiot wykonuje daną działalność." Odnosząc się do argumentu zawartego w skardze do Sądu, iż w innej sprawie – dotyczącej oceny innego projektu - pozytywnie przeszedł on etap oceny formalnej prowadzonej w "B", mimo, iż charakterystyka prowadzonej działalności wskazana w punkcie B.6. przedmiotowego wniosku była tożsama jak we wniosku będącym przedmiotem niniejszej sprawy, należy zauważyć, iż błąd popełniony przez specjalistę oceniającego inny wniosek nie może stanowić powodu do popełnienia błędu w niniejszej sprawie. Ocena dotycząca wniosku pt. "Wzrost konkurencyjności firmy "A" Sp. z o.o. poprzez stworzenie profesjonalnej sali do ćwiczeń i zakup specjalistycznego sprzętu cardio", któremu nadano identyfikator [...], nie mieści się w granicach niniejszej sprawy. Konkludując zdaniem tutejszego Sądu przedmiotowy wniosek został oceniony zgodnie z Regulaminem Konkursu, na podstawie prawidłowo zastosowanych Kryteriów Wyboru Projektów, a rozstrzygniecie protestu nastąpiło zgodnie z przyjętą procedurą. Brak było zatem podstaw do zakwestionowania zaskarżonego aktu, w związku z czym, działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.