III SA/Gl 248/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Referent-stażysta Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 1 lutego 2023 r. nr SKO.X/421/1/2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w kwestii zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: SKO, organ wyższego stopnia, organ II instancji) z dnia 1 lutego 2023 r., nr SKO.X/421/1/2023 po rozpoznaniu wniosku E. O. (dalej: strona skarżąca, skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 16 listopada 2022 roku znak: [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym: Burmistrz P. decyzją z dnia 21 marca 2022 r. znak: [...], działając na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.), dalej u.f.p., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej k.p.a., postanowił ustalić kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości do zwrotu za okres 01.01.2019 r. do 31.12.2019 r. w wysokości [...] zł przypadającą do zwrotu do budżetu gminy [...] przez E. O., będącą organem prowadzącym dla Niepublicznej Szkoły Podstawowej nr [...] z/s P. ul. [...] oraz określił termin naliczenia odsetek należnych w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, naliczanych począwszy od dnia następującego po upływie 15 dni od dnia doręczenia decyzji. Decyzja Burmistrza P. z dnia 21 marca 2022 r. została odebrana przez pełnomocnika strony w dniu 11 kwietnia 2022 r. Od ww. decyzji pełnomocnik strony w ustawowym terminie złożył odwołanie w dniu 25 kwietnia 2022 r. Burmistrz P. decyzją z dnia 4 maja 2022 r. znak: [...], działając na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania, postanowił uchylić decyzję jw. w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja ta została odebrana przez pełnomocnika strony w dniu 23 maja 2022 r. Od ww. decyzji pełnomocnik strony nie złożył odwołania. W konsekwencji powyższego Burmistrz P. decyzją z dnia 21 lipca 2022 r. znak: [...] działając na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p. oraz 104 k.p.a. oraz art. 26 ust. 1, art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1930 ze zm.), postanowił ustalić kwotę dotacji przypadającą do zwrotu do budżetu Gminy P. pobranej w nadmiernej wysokości do zwrotu za okres 01.01.2019 r. do 31.12.2019 r. w wysokości [...] zł przez E. O., będącą organem prowadzącym dla Niepublicznej Szkoły Podstawowej nr [...] z/s P. ul. [...] oraz określił termin naliczenia odsetek należnych w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, które będą naliczane począwszy od dnia następującego po upływie 15 dni od dnia doręczenia decyzji. Decyzja Burmistrza P. z dnia 21 lipca 2022 r. została odebrana przez pełnomocnika strony w dniu 8 sierpnia 2022 r. Od ww. decyzji pełnomocnik strony, w ustawowym terminie, złożył odwołanie (nadanie odwołania w placówce pocztowej 22.08.2022r.). SKO w związku z wpływem ww. odwołania i uprzednią analizą akt wszczęło z urzędu postępowanie - decyzją z dnia 16 listopada 2022 r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza P. z dnia 4 maja 2022 r. znak: [...] w sprawie uchylenia decyzji Burmistrza P. z dnia 21 marca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za okres 01.01.2019 r. do 31.12.2019 r. w kwocie [...] zł i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Od ww. decyzji pismem z dnia 19 grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy (wniosek wpłynął do SKO 02.01.2023 r.). Dnia 1 lutego 2023 r. SKO wydało zaskarżoną decyzję, którą utrzymało w mocy poprzednią swoje pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Analizując przedłożony materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie SKO stwierdziło, że decyzja Burmistrza P. z dnia 4 maja 2022 r. znak: [...] w sprawie uchylenia w całości decyzji z dnia 21 marca 2022 r. znak: [...] w sprawie ustalenia pobranej w nadmiernej wysokości dotacji do zwrotu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 132 § 1 k.p.a. SKO wskazało, że Burmistrz P. nie uwzględnił w całości żądania strony w odwołaniu, a zatem nie było podstaw prawnych do wydania decyzji w trybie art. 132 § 1 k.p.a. Tym samym stwierdziło, że decyzja Burmistrza P. z dnia 4 maja 2022 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 132 § 1 k.p.a., co stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Pismem z dnia 7 marca 2023 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika adwokat B. P. (dalej: pełnomocnik), wniosła skargę na ww. decyzję, zaskarżając ją w całości. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że decyzja Burmistrza P. z dnia 4 maja 2022 r., znak: [...] w sprawie uchylenia decyzji Burmistrza P. z dnia 21 marca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za okres od 01.01.2019 r. do 31.12.2019 r. w wysokości [...] zł i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy owa przesłanka nie została spełniona. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia 4 maja 2022 r., albowiem jej zdaniem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w tej części oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że nie zgadza się z oceną organu wyższego stopnia, że Burmistrz Miasta P. nie miał prawa do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem w sprawie nie występowały okoliczności wskazane w art. 132 § 1 k.p.a. SKO stwierdziło, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 132 § 1 k.p.a, co skutkuje stwierdzeniem nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Art. 156 k.p.a. precyzyjnie i jasno określa przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Według stanowiska strony skarżącej nie sposób uznać, aby zostały spełnione przesłanki wymienione w tym przepisie. Decyzja została wydana przez właściwy organ, jej adresatem była osoba, która jest stroną w tym postępowaniu. Nie sposób również uznać, aby spełnione były inne przesłanki dotyczące wydania tej decyzji, a zwłaszcza, aby ta decyzja nie odpowiadała prawu. Wskazała, że w art. 156 k.p.a. nie ma przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w postaci "ratunku organu I instancji", zwłaszcza taka chęć nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa, albowiem przesłanką stwierdzenia nieważności postępowania z uwagi na rażące naruszenie prawa mogą być kwestie rażącego naruszenia przepisów materialnych, a nie odnoszące się do toku postępowania (przepisów proceduralnych). Bez wątpienia decyzja Burmistrza P. znajduje swoją podstawę prawną, a zatem nie zachodzi sytuacja wydania decyzji bez podstawy prawnej. Podkreśliła, iż sam fakt wydania przez organ administracji niekorzystnej z punktu widzenia interesów jednostki samorządu terytorialnego decyzji nie oznacza, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Należy stwierdzić bowiem, że zgodnie z art. 132 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma prawo uchylić decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że podniesione w skardze zarzuty są tożsame z zarzutami podniesionymi we wniosku z dnia 19 grudnia 2022 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem ustosunkowanie się do nich ponownie staje się bezzasadne, gdyż SKO uczyniło to już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 1 lutego 2023 r. Pismem z dnia 4 maja 2023 r. skarżąca w odpowiedzi na stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę podtrzymała złożoną skargę oraz podniesione w niej zarzuty i twierdzenia. Wskazała, że brak merytorycznego odniesienia się organu wyższego stopniem do zarzutów skargi może wskazywać wyłącznie na to, iż organ ten dostrzega zasadność wniesionej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, zasadniczo sprawowana w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W myśl zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd, uwzględniając skargę, uchyla decyzję bądź postanowienie, stwierdza nieważność decyzji bądź postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, względnie stwierdza wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Jeżeli natomiast Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddala skargę w całości lub części. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach i według wymienionych kryteriów, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju naruszeń prawa, które nakazywałyby jej uchylenie. Istota sprawy sprowadza się do ustalenia ważności decyzji w kwestii dotacji pobranej przez stronę skarżącą w nadmiernej wysokości. W ślad za organem wyższego stopnia należy wyjaśnić, iż sprawa rozpoznawana była w trybie nadzwyczajnym, odrębnym od zwykłego postępowania administracyjnego. Omawiany tryb nadzwyczajny stwarza bowiem prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji ostatecznych dotkniętych wadami wskazanymi w treści art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Sąd w składzie orzekającym podkreśla, że art. 156 k.p.a. precyzyjnie i jasno wskazuje przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jego treść brzmi następująco: § 1. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. § 2. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Takie postępowanie, jako postępowanie o nadzwyczajnym charakterze, może obejmować tylko ustalenie, czy decyzja, której stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest czy też nie wadami wskazanymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Wady te powodują nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Jednocześnie należy mieć na uwadze treść art. 16 k.p.a., który wyraża ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Natomiast przesłanki wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniające. Ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Źródłem wad może być nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, w tym i dotyczących toku instancji, pierwszeństwa weryfikacji decyzji w trybie zwykłym przed trybem nadzwyczajnym czy też dopuszczalności dysponowania postępowaniem i prawami przez strony postępowania. Ponadto należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Stąd też podstawowym obowiązkiem podmiotu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie należy ocenić jako rażące. Wyjaśniając dalej Sąd wskazuje, że art. 132 § 1 k.p.a. stanowi: "Jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję". Względna dewolutywność odwołania należy do rozwiązań wyjątkowych. K.p.a. statuuje bowiem generalnie zasadę związania organu I instancji własną decyzją. Od tej zasady k.p.a. dopuszcza wyjątki, które wyznaczają granice samokontroli organu I instancji. W ramach postępowania odwoławczego wyjątek od niej wprowadza art. 132 § 2. Kompetencja zatem do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją nieostateczną, przesuwa się na organ wyższego stopnia tylko, gdyby organ I instancji nie uwzględni odwołania w całości. Zatem Burmistrz P. obowiązany był rozważyć odwołanie i jeżeli uznał, że zasługuje ono w całości na uwzględnienie, uchylić lub zmienić swoją decyzję odpowiednio do odwołania, tj. wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. Możliwość dokonania przez organ I instancji ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną tego organu oparta jest na dwóch przesłankach i obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie. Pierwsza przesłanka – formalna - ustanowiona jest w pierwszym zdaniu art. 132 § 1 i w art. 132 § 2 k.p.a. Mianowicie organ I instancji jest władny ponownie rozpoznać sprawę, jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony (§ 1) lub odwołanie wniosła jedna strona, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania (§ 2). Przesłanka druga – materialna - to uznanie przez organ I instancji, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Obejmować to może trzy sytuacje: 1) organ ustala, że żądanie strony jest uzasadnione w całości i w takim przypadku, władny jest wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Uwzględnienie w całości żądania zawartego w odwołaniu to zawsze zmiana decyzji na korzyść strony; 2) organ ustala, że żądanie strony może być uwzględnione tylko częściowo i wówczas z uwagi na konstrukcję przepisu art. 132 k.p.a. nie jest kompetentny do wzruszenia swojej decyzji i powinien akta sprawy przesłać organowi wyższego rzędu; 3) organ ustala, że w świetle ponownego rozstrzygnięcia sprawy odwołanie nie jest uzasadnione, co wyłącza dopuszczalność uchylenia bądź zmiany własnej decyzji przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jednoznacznie potwierdza słuszność stanowiska SKO, iż w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja wskazana w punkcie 2 tj. Burmistrz P. uwzględnił odwołanie strony, ale tylko w zakresie zrzutu naruszenia art. 10 k.p.a. tj. naruszenia prawa strony do możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, natomiast nie uwzględnił żądania strony dotyczącego uznania nie pobrania przez stronę dotacji w nadmiernej wysokości. Zgodnie zaś z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Decyzja o stwierdzeniu nieważności ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek prawny ex tunc. Decyzja taka stwierdza, że określona decyzja jest dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., a co za tym idzie - jest nieważna z mocy samego prawa od początku, czyli od daty jej wydania (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Orzecznictwo. Piśmiennictwo., M. Niezgódka-Medek, M. Szubiakowski, Warszawa 2021, str. 529). Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanym przypadku. Tym samym zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Uwypuklić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 1982 r. (II SA 1428/82) stwierdził: "Częściowa zmiana przez organ I instancji decyzji, od której strona wniosła odwołanie, zaskarżając ją w całości, nie mieści się w uprawnieniach określonych w art. 132 § 1 k.p.a. i narusza właściwości organu odwoławczego, powodując nieważność decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a." (Kodeks Postępowania Administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, red. R. Hauser, Warszawa 1995, s. 275). W wyroku z dnia 27 marca 1985 r. (III SA 119/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 16) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił: "Jeżeli organ, który wydał decyzję zaskarżoną odwołaniem uzna, że odwołanie tylko w części zasługuje na uwzględnienie, nie może zmienić lub uchylić swej decyzji na podstawie art. 132 k.p.a., lecz jest obowiązany odwołanie wraz z aktami sprawy przesłać organowi odwoławczemu" (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Warszawa 2010, str. 205). Reasumując, skarga okazała się bezzasadna i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ją oddalił, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.