III SA/Gl 25/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Małgorzata Herman, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi G. S. (S.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 23 października 2023 r. nr SKO.K/41.3/1659/2023/18057 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta R. wydał w dniu 20 maja 2010r. decyzję nr [...], w której działając na podstawie: art. 140 ust. 1 pkt. 4 lit a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 roku, Nr 108, poz. 908 z późniejszymi zmianami) w związku z art. 92 ust 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1592) i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 159 1), art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) cofnął G. S. – dalej skarżący - uprawnienia kat. B Nr [...] wydane w dniu 16 stycznia 2006 roku przez Prezydenta Miasta R. - do czasu wykazania się posiadaniem kwalifikacji i decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami organ uzasadniał tym, że strona została skierowana decyzją Prezydenta Miasta R. Nr [...] na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na kat. B w związku z wnioskiem [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., któremu strona nie poddała się w wyznaczonym terminie.  Wobec powyższego Prezydent wskazując na treść art. 140 ust 1 pkt 4 lit a ustawy Prawo o ruchu drogowym, który stanowi iż decyzje o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie nie poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 – uznał za zasadne cofnięcie uprawnień stronie. Decyzja ta w formie uwierzytelnionej kserokopii została doręczona stronie w dniu 20.07.2023 r. od której strona się odwołała . SKO w Katowicach decyzją z dnia 23 października 2023 r. nr SKO.K/41.3/1659/2023/1 8057 po rozpoznaniu odwołania strony utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż Prezydent Miasta R. cofnął stronie uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B. albowiem mimo skutecznego skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na kat. B, co nastąpiło na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...], strona nie poddała się im w wyznaczonym terminie. Kolegium wskazało, iż zgodnie z treścią art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami – dalej u.k.p. - (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 622 ze zm.) starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku niezgłoszenia się we wskazanym terminie na egzamin państwowy, który miał być przeprowadzony w trybie art. 49 ust, 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b. W ocenie Kolegium z przywołanego przepisu wynika, że cofnięcie uprawnień w sytuacji jak wyżej uzależnione jest: od skutecznego skierowania kierowcy na egzamin państwowy gdzie o skutecznym skierowaniu można mówić w przypadku istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej nakładającej taki obowiązek na kierującego pojazdem oraz od niewykonania tego obowiązku w odpowiednim terminie. "Wskazany termin" w rozumieniu art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d u.k.p. to zdaniem Kolegium najkrótszy czas, w którym możliwe jest wykonanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji nakładającej obowiązek zgłoszenia się na egzamin państwowy, który ma być przeprowadzony w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b u.k.p. (wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt 1 OSK 2288/17). Kolegium zaznaczyło, iż w rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia 22 kwietnia 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta R. skierował stronę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. B przeprowadzane w wojewódzkim ośrodku ruchu drogowego. Wyżej wymieniona decyzja została skutecznie doręczona 24 kwietnia 2008 r. i nie została zaskarżona, a tym samym stała się ostateczna i wykonalna. Strona zaś nie zgłosiła się na egzamin sprawdzający kwalifikacje w odpowiednim terminie, bowiem nie uczyniła tego do dnia orzekania w sprawie. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie wystąpiła zatem przesłanka cofnięcia stronie uprawnienia do kierowania pojazdami. Decyzja o skierowaniu strony na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji obliguje do wykonania obowiązku, a jego zaniechanie powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Kolegium podkreśliło, że w treści decyzji o skierowaniu na egzamin kontrolny Strona została wyraźnie pouczona, że skierowanie podlega wykonaniu z dniem, w którym stanie się ono ostateczne, wobec czego strona zobowiązana jest do niezwłocznego wykonania ostatecznego rozstrzygnięcia tj. niezwłocznego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. W związku z niepoddaniem się przez Stronę kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji do dnia dzisiejszego, w rozpoznawanej sprawie w ocenie Kolegium zaktualizowała się przesłanka do wydania zaskarżonej decyzji, nakładając na organ obowiązek wydania decyzji o tej treści. Kolegium zwróciło uwagę, że decyzje wydawane w powyższym trybie nie podlegają uznaniu administracyjnemu. Ze względu na formułę przepisu "starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia", decyzje o cofnięciu uprawnień należą do kategorii aktów związanych, czyli takich. W' których organ w określonym stanie faktycznym musi wydać decyzję o określonej treści. W przedmiotowej sprawie za istotne Kolegium uznało to, że decyzja jest ostateczna, funkcjonuje w obrocie prawnym i nie została wykonana przez zobowiązanego. Decyzje ostateczne korzystają bowiem z domniemania legalności i prawidłowości, a zatem muszą być respektowane przez samych ich adresatów, jak i organy oraz sąd (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 846/19). W odniesieniu do argumentów podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że w związku z nieprawidłowościami związanymi z doręczeniem zaskarżonej decyzji, oraz uznaniem przez Prokuraturę Rejonową w O. za nie ostateczną, a w konsekwencji za niewykonalną, przedmiotowa decyzja została ponownie, tym razem, skutecznie doręczona w postaci uwierzytelnionej kserokopii decyzji nr [...] z 20.10.2010 r. i odebrana przez Stronę w dniu 20.07.2023 r. tym samym zdaniem Kolegium działania podjęte przez organ 1 instancji są wystarczające dla skuteczności doręczenia decyzji, jest ona wiążąca, ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Końcowo organ zaznaczył, iż zmiana podstawy prawnej pozostaje bez znaczenia, co do istoty przepis pozostaje bez zmian. W skardze do WSA w Gliwicach strona postawiła zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 140 ust. 1 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, który to przepis nie istniał w dniu wejścia w życie decyzji organu II instancji - 20.07.2023 r. co organ II instancji pominął. W ocenie strony Kolegium niesłusznie powołało się na decyzję z dnia 22 kwietnia 2008 r. nr [...], która nie była przedmiotem zaskarżenia. Także w ocenie strony organ II instancji błędnie przyjął, iż decyzja nr [...] została doręczona podczas, gdy ta nigdy nie została dostarczona w oryginale, jak również nigdy nie została dostarczona w uwierzytelnionej kopii podpisanej przez uprawnioną osobę do wydania tej decyzji. Strona postawiła także organom obu instancji naruszenie art. 145 ust. 1 Konstytucji normującym prawo każdego obywatela do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Zaznaczyła, iż posiada stały adres zamieszkania i jest osobą powszechnie znaną i czynnie uczestniczącą w życiu publicznym, a dostarczenie korespondencji przez organa władzy publicznej nigdy nie napotkały na jakiekolwiek trudności. Dostarczenie zaskarżonej decyzji nie mogło zatem stanowić dla organu jakiejkolwiek przeszkody. Strona wskazała, iż w 2016 r. zgłosiła się do Urzędu Miasta R., w związku z tym, że nie miała dostarczonej decyzji o cofnięciu uprawnień i nawet wtedy nie wydano decyzji i nie wydano jej do dnia dzisiejszego. Dopiero w sytuacji, kiedy Prokurator Prokuratury Rejonowej w O. nakazał dostarczenie decyzji to została ona po 13 latach, przysłana na prawidłowy adres, obowiązujący od 2008 r. - W. ul. [...]. W ocenie strony w sprawie doszło także do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie Praw Człowieka i godności gwarantującym prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, co w sprawie nie miało miejsca. Zdaniem strony decyzja dostarczona w dniu 20.07.2023r. stanowi kserokopię z nieczytelnym podpisem osoby i na tej decyzji 10.07.2023 r. naniesiono tylko stwierdzenie zgodności z oryginałem, pod którym podpisał się Kierownik Referatu Prawa Jazdy i brak jest jakiejkolwiek informacji, czy tenże Kierownik Referatu ma prawo do wydawania decyzji w zakresie cofnięcia uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – zwanej dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazanych. Zaznaczyć należy, iż przedmiotem sporu jest ocena czy znajduje oparcie w prawie kontrolowana decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 20 maja 2010 r. nr [...] ([...]) w przedmiocie cofnięcia stronie uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B nr [...] wydanego w dniu 16 stycznia 2006r. U podstaw faktycznych wydanej decyzji legło ustalenie Kolegium, iż decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia 20 maja 2010r. nie została doręczona stronie w 2010r. zatem w dacie jej sporządzenia, co Kolegium z kolei wywiodło ze stanowiska Prokuratury Rejonowej w O. mającego wątpliwości co do prawidłowości związanych z doręczeniem decyzji z dnia 20 maja 2010 r. nr [...] i uznaniem przez ten organ braku doręczenia decyzji [...]. Taki sposób procedowania w sprawie w ocenie Sądu nie może zasługiwać na akceptację i narusza przepisy procesowe albowiem w sprawie nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy, czym naruszono art. 6, art. 7, art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim zauważenia wymaga, iż dla Sądu nie jest wiążącym wskazanie na które organ się powołuje, iż Prokuratura Rejonowa w O. stwierdziła brak doręczenia decyzji z 20 maja 2010 r. nr [...] co z kolei wynika z postanowienia o umorzeniu dochodzenia z 22 czerwca 2023r. sygn. akt [...] . Jak stanowi art. 11 P.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Jak zaś podkreśla się w orzecznictwie oraz piśmiennictwie adresatami wyrażonej w tym przepisie zasady związania prawomocnym wyrokiem skazującym są także pośrednio organy administracji publicznej (por. wyroki: WSA w Warszawie z 25 marca 2008 r., VI SA/Wa 356/08; WSA w Poznaniu z 28 grudnia 2007 r., I SA/Po 1312/07; WSA w Olsztynie z 10 października 2007 r., I SA/Ol 444/07; CBOSA oraz "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Marta Romańska, Hanna Knysiak-Molczyk, Tadeusz Woś; Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2007, wydanie II, dostępny w Lex Polonica). Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do rozszerzenia wyrażonej w art. 11 P.p.s.a. zasady związania na inne orzeczenia niż prawomocnie skazujące. Niesłusznie zatem Kolegium przyjęło za wiążące w sprawie ustalenie Prokuratury wynikające z w/w postanowienia, iż w sprawie koniecznym jest doręczenie decyzji Prezydenta Miasta R. z 10 maja 2010r., co skutkowało doręczeniem uwierzytelnionej kserokopii decyzji nr [...] z 20 maja 2010r. Koniecznym w ocenie Sądu było samodzielne ustalenie, czy decyzja ta została stronie doręczona, w tym w trybie doręczenia zastępczego na podstawie art. 44 k.p.a. i adekwatnie do ustaleń dalsze procedowanie w sprawie. Sąd zauważa, iż przesłane przy skardze akta administracyjne strony nie są kompletne albowiem brak w nich jakichkolwiek dowodów mogących wskazywać na doręczenie w/w decyzji , w tym zwrotnego potwierdzenia jej odbioru, bądź koperty z ta decyzją wraz potwierdzeniami informującymi o jej skutecznym awizowaniu unormowanym przepisami prawa. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. dochodząc do przekonania, iż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego art. 6, art. 7, art. 77 w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę uwagi poczynione w treści uzasadnienia i uzupełni materiał dowodowy niezbędny do oceny ustalenia doręczenia decyzji Prezydenta Miasta R. z 20 maja 2010r. nr [...]., następnie adekwatnie do poczynionych ustaleń w sprawie podejmie stosowne w niej działania. Końcowo Sąd zauważa, iż w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego ustawodawca nie przewidział instytucji doręczenia "uwierzytelnionej kserokopii decyzji". Jak stanowi art. 107 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, po myśli zaś art. 109 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie. Powyższe oznacza, iż powoływanie się przez organ na fakt doręczenia stronie uwierzytelnionej kserokopii decyzji nie wywołuje skutku prawnego w zakresie jej doręczenia, w sytuacji gdy jak nadmieniono stronie doręcza się decyzję, a nie jej kserokopię. Uwzględniając powyższe w ocenie Sądu za co najmniej przedwczesne należy uznać stanowisko organu odwoławczego w zakresie doręczenia decyzji nr [...] z 20 maja 2010r . poprzez doręczenie jej uwierzytelnionej kserokopii.