III SA/Gl 250/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kandut Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.) Sędzia WSA Adam Nita po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi G.C. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, postanowieniem z [...] r., nr [...], po rozpoznaniu zażalenia G.C. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. z [...]r., nr [...], odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z [...]r., nr [...], naliczającą opłatę podwyższoną za wydobycie w okresie od grudnia 2014 r. do 23 kwietnia 2015 r. bez wymaganej koncesji 18.360.56 Mg kopaliny – piasku. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, 145 § 1, art. 148 § 1 i art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.). Przedstawiając przebieg postępowania administracyjnego oraz argumentację prawną organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja z [...]r. naliczała G.C. opłatę podwyższoną za wydobycie kopaliny w postaci piasku. Od decyzji nie złożono w terminie odwołania, natomiast wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia został rozpoznany odmownie postanowieniem Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z [...]r., nr [...]. Z kolei, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Gl 40/16, oddalił skargę na postanowienie z [...]r. Pismem z 26 września 2016 r. G.C. (w dalszej części uzasadnienia nazywany wnioskodawcą lub stroną) złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezesa Okręgowego Urzędu Górniczego w P. z [...] r. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że wyrokiem Sądu Rejonowego w A. sygn. akt [...] został on ukarany za wydobycie kopaliny w postaci piasku bez wymaganej koncesji, co oznacza, że dwa razy został ukarany za ten sam czyn. Podniósł również, że ustalenia faktyczne poczynione w postępowaniu administracyjnym są sprzeczne z rzeczywistym stanem, na jakim opierał się organ administracji przy wydawaniu wskazanej wyżej decyzji. Postanowieniem z [...]r. Prezes Okręgowego Urzędu Górniczego w P. odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu, wskazując na treść art. 145 § 1 k.p.a. podniósł, że analiza materiałów postępowania oraz tak formułowanych zarzutów nie pozwala uznać zasadności przywołanych argumentów. Natomiast co do faktu ukarania strony grzywną przez Sąd Rejonowy w A. karą grzywny za wykroczenie, o którym mowa w art. 177 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze podkreślono, że nie jest to ponowne ukaranie za ten sam czyn i podkreślono różnicę między tą karą a opłatą podwyższoną wynikającą z Prawa geologicznego i górniczego. W zażaleniu na postanowienie organu o odmowie wznowienia postępowania, wnioskodawca wskazał na wadliwe wykonanie pomiarów stanowiących podstawę przyjętej kary. Zwrócił uwagę, że podnosił tę kwestię również w odwołaniu od decyzji z [...]r., ale z uwagi na złożenie odwołania po terminie nie była ona przedmiotem merytorycznej analizy. G.C. w dniu 9 marca 2017 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r. Z tej przyczyny organ odwoławczy postanowieniem z [...] r., nr [...], zawiesił postępowanie dotyczące zażalenia na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Po zakończeniu postępowania w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji postępowanie zażaleniowe zostało podjęte postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]. W tym stanie rzeczy Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia [...]r. W uzasadnieniu podkreślił, że wnioskodawca nie podał żadnej przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego wyrok Sądu Rejonowego z [...]r. w przedmiocie ukarania grzywną nie jest okolicznością istotną dla sprawy, ponadto wyrok ten był znany organowi administracyjnemu. Organ odwoławczy podkreślił, że wskazana przez stronę sprzeczność ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym z rzeczywistym stanem faktycznym również nie jest przesłanką wznowienia postępowania, nadto była ona znana wnioskodawcy już w toku postępowania administracyjnego, skoro powołał się na nią w odwołaniu sporządzonym w dniu 28 października 2015 r., które do właściwego organu wpłynęło 30 października 2015 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnioskodawca zarzucił organowi zbyt długie rozpoznanie zażalenia. Ponownie zwrócił uwagę na brak zawinienia w uchybieniu terminowi do złożenia odwołania od decyzji z [...]r. Zaznaczył, że w razie wątpliwości co do treści wniosku o wznowienie postępowania, organ administracji winien zwrócić się do strony o ich wyjaśnienie, czego w sprawie nie uczyniono. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodu na okoliczności w niej poddanych. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy naruszyły przepisy postępowania. W sprawie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. odnoszące się do instytucji wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną: "Art. 145. § 1. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. (...) Art. 148. § 1. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Art. 149. § 3. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia." W przedmiotowej sprawie, organy stosując art. 149 § 3 k.p.a. w ocenie Sądu orzekającego w sprawie przedwcześnia uznały, że podanie o wznowienie postępowania nie zawiera żadnej przesłanki wznowienia przewidziane w art. 145 § 1 k.p.a. oraz że zostało złożone po terminie określonym przez art. 148 § 1 k.p.a. Należy bowiem zwrócić uwagę na dwuetapowy charakter postępowania z wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, co w tej sprawie umknęło uwadze organów. Pierwszy to ocena przesłanek warunkujących samo uruchomienie wchodzącego w rachubę trybu nadzwyczajnego, a drugi etap to ocena przyczyn, od których zależy wzruszenie decyzji ostatecznej oraz możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wprawdzie podanie strony podlega kontroli organu, która kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo o odmowie wznowienia, ale kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy jest art. 149 § 2 k.p.a. Otóż przepis ten stanowi, że postanowienie o wznowieniu podstępowania stanowi podstawę przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Oznacza to, że badanie tych kwestii na etapie wstępnego rozpoznania podania jest niedopuszczalne. Podanie o wznowienie postępowania administracyjnego wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 148 k.p.a. Kwestia złożenia podania w terminie jest jedną z okoliczności dopuszczalności wznowienia postępowania i powinna być zbadana przez organ z urzędu (por. wyroki NSA z 13 marca 2018 r., sygn.. II OSK 2171/17, Lex 2483941, z 15 lutego 2018 r. sygn. II OSK 999/16, Lex 2446963). Ustawodawca dał wprawdzie właściwemu organowi uprawnienie do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, jednak nie określił kiedy może być ono wydane. Zarazem jednak przewidział, że stwierdzenie braku podstaw do wznowienia skutkuje odmową uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) co oznacza, że aby zbadać, czy podane we wniosku przesłanki wznowienia rzeczywiście występują, należy najpierw wszcząć postępowanie. W doktrynie co do zasady przyjmuje się, że odmowa wznowienia postępowania z uwagi na brak podstaw wznowienia jest niedopuszczalna (tak np. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz wyd. 2004, s. 647-648). Z kolei, orzecznictwo dopuszcza taką możliwość ale wyłącznie w sytuacji gdy okoliczności podane w podaniu o wznowienie nie odpowiadają żadnej z ustawowych przesłanek wznowienia (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 grudnia 2007 r., sygn.. akt III SA/Kr 805/17, LEX nr 460709). Należy jednak zauważyć, że owa kwestia winna być oczywista i nie budzić wątpliwości. Organ zawsze może zwrócić się do strony o doprecyzowanie okoliczności wskazanych w treści podania. W analizowanej sprawie skarżący w treści podania powołał się na skazanie go wyrokiem sądu powszechnego oraz na sprzeczność ustaleń organu z rzeczywistym stanem rzeczy. Organ odwoławczy w istocie zakwalifikował pierwszą z wskazanych okoliczności jako przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zarazem stwierdzając, że wyrok Sądu Rejonowego w A. nie jest okolicznością nową ani istotną dla sprawy oraz że był znany organowi administracji publicznej. Tym samym organ ten dokonał niedopuszczalnej na tym etapie oceny merytorycznej podanej przesłanki. W sytuacji gdy stwierdził, że okoliczność podana przez stronę winna być zbadana w świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. winien wszcząć postępowanie wznowieniowe a weryfikacji istnienia podstawy wznowienia dokonać w jego trakcie. Z kolei, w odniesieniu do drugiej kwestii czyli błędnych ustaleń, które legły u podstaw wydania decyzji z [...] r. organ odwoławczy uznał, że nie stanowiły one przesłanki wznowienia, jednakże nie uzasadnił na czym oparł to przeświadczenie, w szczególności nie dokonał porównania danych zawartych w podaniu strony z art. 145 i 145a k.p.a. Zarazem jednak stwierdził, że strona wystąpiła o wznowienie po upływie terminu, bo te same okoliczności te były podniesione przez nią w odwołaniu. Otóż w orzecznictwie panuje zgoda co do kwestii, że uchybienie terminowi z art. 148 § 1 k.p.a. stanowi przesłankę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (np. wyrok NSA z 8 lipca 1999 r. sygn.. akt I SA 1611/98, LEX nr 48572). Aby jednak stwierdzić, że podanie zostało złożone po upływie miesiąca od dowiedzenia się przez stronę o podstawie wznowienia organ najpierw musi stwierdzić, że okoliczność podana we wniosku taką podstawą jest, czego jak wskazano wyżej w odniesieniu do tej kwestii nie dokonał. A zatem rzeczą organu będzie w pierwszej kolejności rozważenie zasadności wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania, a dopiero w następnej kolejności merytoryczna ocena zasadności złożonego wniosku, pod kątem istnienia lub braku przesłanek wznowieniowych. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) ppkt c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.