III SA/Gl 252/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant specjalista Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 1 lutego 2023 r. nr SKO.X/421/2/2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie częściowego umorzenia postępowania administracyjnego o zwrot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: SKO) decyzją z 1 lutego 2023 r. nr SKO.X/421/2/2023, po rozpoznaniu wniosku E. O. prowadzącej Niepubliczną Szkołę Podstawową nr [...] w P. (dalej: strona, skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. (dalej: organ I instancji, Burmistrz) z 21 marca 2022 r. nr [...] w sprawie częściowego umorzenia postępowania administracyjnego o zwrot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości z budżetu gminy P. w 2018 r., 2019 r. i 2020 r. na rzecz Niepublicznej Szkoły Podstawowej nr [...] w P. (SP nr [...]) w części dotyczącej okresu od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 188.755,74 zł, utrzymało w mocy własną decyzję z 15 listopada 2022 r. nr [...]. W podstawie prawnej decyzji SKO powołało art. 17, art. 18, art. 21 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 570), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: K.p.a.). Z akt administracyjnych wynika, że w wyniku postępowania kontrolnego przeprowadzonego w SP nr [...], dotyczącego prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonej skarżącej uchwałą Rady Miejskiej w P. z 4 października 2018 r. za okres od października 2018 r. do grudnia 2020 r., stwierdzono, że skarżąca jako organ prowadzący szkołę w sposób nieprawidłowy pobrała i wykorzystała dotację. Organ pierwszoinstancyjny decyzją z 8 marca 2021 r. orzekł o zwrocie dotacji w wysokości 335.455,65 zł wraz z odsetkami za okres od października 2018 r. do grudnia 2020 r. SKO decyzją z 21 stycznia 2022 r. uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało na braki postępowania dowodowego. Zarzuciło też, że w sentencji decyzji brak jest podania okresu za jaki ustalono zwrot dotacji, brak informacji z jakiego tytułu ma być dokonany zwrot dotacji. Okres od października 2018 r. do grudnia 2020 r. powinien być podzielony na poszczególne lata i do każdego roku powinna być wydana osobna decyzja. Ostateczną decyzją z 21 marca 2022 r. nr [...], organ I instancji umorzył częściowo postępowanie administracyjne o zwrot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości z budżetu gminy w 2018 r., 2019 r. i 2020 r. na rzecz SP 1 w części dotyczącej okresu od 1 października 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w wysokości 24.658,50 zł oraz w części dotyczącej okresu od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 188.755,74 zł jako bezprzedmiotowe. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 104 i art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm., dalej. u.f.p.), W uzasadnieniu decyzji organ I instancji m.in. wskazał, że po ponownym rozpoznaniu sprawy w oparciu o protokół z postępowania kontrolnego dotyczącego prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonej w latach 2017-2018, stwierdzono, że SP 1 w sposób prawidłowy pobrała i wykorzystała dotację, zatem zgodnie z art. 105 K.p.a., należy uznać, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w części dotyczącej okresu od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w wysokości 24.658,50 zł. Z kolei realizując zalecenia SKO, aby decyzje zostały wydane osobno do każdego roku, zważywszy na planowane postępowanie kontrolne w SP nr [...] obejmujące 2019 r. i 2020 r., które częściowo wypełni zalecenia SKO, na podstawie art. 105 K.p.a., organ pierwszoinstancyjny umorzył postępowanie w części dotyczącej okresu od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 188.755,74 zł. Organ zaznaczył, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu dotacji za ten okres nastąpi w nowym postępowaniu, które zostanie wszczęte w zakresie dotyczącym tego okresu (zgodnie z zaleceniami SKO) i w decyzji kończącej to postępowanie. Pismem z 24 maja 2022 r. organ pierwszoinstancyjny zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji przekazanej z budżetu gminy w 2020 na rzecz SP nr [...], pobranej w nadmiernej wysokości. Skarżąca wniosła o umorzenie tego postępowania, wnosząc o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - decyzji organu I instancji z 21 marca 2022 r. - na okoliczność ustalenia i stwierdzenia faktu, że postępowanie dotyczące określenia wysokości dotacji podlegającej zwrotowi za 2020 r. zostało ostatecznie zakończone decyzją o umorzeniu postępowania. Decyzją z 11 lipca 2022 r. nr [...], organ pierwszej instancji ustalił kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości do zwrotu za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 188.755,74 zł. W wyniku wniesionego odwołania decyzją z 21 września 2022 r. SKO uchyliło tę decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Następnie pismem z 22 września 2022 r. SKO zawiadomiło stronę, o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z 21 marca 2022 r. w sprawie częściowego umorzenia postępowania administracyjnego o zwrot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości z budżetu gminy w 2018 r., 2019 r. i 2020 r. w części dotyczącej okresu od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 188.755,74 zł. SKO decyzją z 15 listopada 2022 r. nr [...], stwierdziło nieważność decyzji organu I instancji z 21 marca 2022 r. nr [...] w sprawie częściowego umorzenia postępowania administracyjnego o zwrot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości z budżetu gminy w 2018 r., 2019 r. i 2020 r. na rzecz SP nr [...] w części dotyczącej okresu od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 188.755,74 zł. W uzasadnieniu decyzji SKO zaakcentowało, że organ I instancji nie wskazał żadnych podstaw przemawiających za formalnym zakończeniem wszczętego postępowania, jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Zatem należało stwierdzić nieważność tej decyzji w oparciu o art. 156 ust. 1 pkt 2 K.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., argumentując, że przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa nie została spełniona i wniósł o umorzenie postępowania. Zdaniem pełnomocnika strony zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej ma prawo wydać decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zadaniem SKO nie jest natomiast "ratowanie" Burmistrza w sytuacji, gdy wydał on decyzję, której wydanie dopuszczały przepisy K.p.a., a decyzja ta nie jest akceptowana przez organ odwławczy. Zaskarżoną decyzją z 1 lutego 2023 r. SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść mających zastosowanie przepisów prawa. Następnie stwierdził, że rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zdaniem organu, decyzja Burmistrza z 21 marca 2022 r. w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego o zwrot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości z budżetu gminy w części dotyczącej okresu od 1 października do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 188.755,74 zł jako bezprzedmiotowego, została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 105 § 1 K.p.a. SKO zauważyło, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, zachodzi wówczas, gdy organ w sposób oczywisty stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc brak jest sprawy, mogącej być przedmiotem postępowania. Tymczasem organ I instancji nie wskazał w czym upatruje bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz nawiązał do decyzji SKO z 21 stycznia 2022 r. uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną z 8 marca 2022 r. i wyjaśnił, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu dotacji za ten okres nastąpi w nowym postępowaniu, które zostanie wszczęte w zakresie dotyczącym tego okresu i w decyzji kończącej to postępowanie. Kwestia zatem uznania postępowania za bezprzedmiotowe z uwagi na później wszczęte postępowanie w tym samym przedmiocie bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, koniecznego dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, oceniana być musi jako rażące naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. Umorzenie postępowania, pomimo braku przesłanek z art. 105 § 1 K.p.a. zamyka bowiem drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji. Powoduje też, że dana sprawa nie została rozstrzygnięta i tym samym nie został zrealizowany cel postępowania administracyjnego, którym jest załatwienie danej sprawy przez wydanie stosownego orzeczenia. W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie decyzji SKO z 1 lutego 2023 r. oraz umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z 21 marca 2022 r. w części umarzającej postępowanie dotyczące zwrotu dotacji za 2020 r., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Burmistrza w części dotyczącej okresu od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy owa przesłanka nie została spełniona. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 156 K.p.a. warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Decyzja z 21 marca 2022 r. została wydana przez właściwy organ, jej adresatem była osoba, która jest stroną w tym postępowaniu. Nie sposób uznać, aby spełnione były również inne przesłanki dotyczące wydania decyzji, a zwłaszcza, aby decyzja nie odpowiadała prawu. W art. 156 K.p.a. nie ma przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w postaci "ratunku organu I instancji", zwłaszcza, taka chęć nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa, albowiem przesłanką stwierdzenia nieważności postępowania z uwagi na rażące naruszenie prawa mogą być zwłaszcza kwestie rażącego naruszenia przepisów materialnych, a nie odnoszące się do toku postępowania (przepisów proceduralnych). Następnie strona stwierdziła, że: przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny, nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji; naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, jest więc oczywiste, wyraźne, bezsporne; z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa; decyzji ostatecznej służy swoiste domniemanie legalności i prawidłowości; o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki; oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo; należy odróżniać rażące naruszenie prawa od nieodpowiedniego zastosowania prawa Na potwierdzenie swojego stanowiska strona przywołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazując, że zarzuty skargi są tożsame z zarzutami podniesionymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ uznał, że ponowne ustosunkowanie się do nich jest bezzasadne, gdyż SKO uczyniło to już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z 1 lutego 2023r. W piśmie procesowym z 11 maja 2023 r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że skarga została wniesiona po wydaniu zaskarżonej decyzji i zawiera zarzuty wobec tej decyzji. Zdaniem pełnomocnika brak odniesienia się SKO do zarzutów skargi wskazuje, że organ dostrzega jej zasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sprawowanej przez Sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją Sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli Sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Na wstępie podkreślić należy, że kontroli Sądu podlega jest decyzja SKO wydana w ramach weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. To zaś rzutuje na zakres prowadzonego postępowania administracyjnego, jak również determinuje przepisy prawa, które w ramach takiego postępowania są wykorzystywane i mają zastosowanie. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a zatem wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub też z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie SKO wskazało na przesłankę rażącego naruszenia prawa. Zdaniem składu orzekającego zbędne jest odwoływanie się do orzecznictwa sądów administracyjnych i powszechnych, jak również do stanowisk prezentowanych w literaturze, ponieważ w omawianym zakresie dominuje stanowisko sprowadzające się do tego, że z rażącym naruszeniem prawa spotykamy się wówczas, gdy rozstrzygnięcie organu podjęte jest z takim naruszeniem prawa materialnego czy też procesowego, które jest widoczne i niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Zatem oznacza to, że w sytuacji, w której występuje możliwość różnego interpretowania jakiejś normy prawnej i organ administracji publicznej odwołuje się do jednej z tych możliwości, to w takiej sytuacji nie można mówić o wystąpieniu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie sytuacja normatywna i prawna są czytelne i przejrzyste. Sytuacja faktyczna rozpoznawanej sprawy przedstawia się w ten sposób, że ostateczną decyzją z 21 marca 2022 r. organ I instancji w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. umorzył częściowo postępowanie administracyjne o zwrot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości z budżetu gminy w 2018 r., 2019 r. i 2020 r. na rzecz SP 1 w części dotyczącej okresu od 1 października 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w wysokości 24.658,50 zł oraz w części dotyczącej okresu od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 188.755,74 zł jako bezprzedmiotowe. Uzasadniając umorzenie postępowania za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. organ wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu dotacji za ten okres nastąpi w nowym postępowaniu, które zostanie wszczęte w zakresie dotyczącym tego okresu i w decyzji kończącej to postępowanie. W myśl art. 105 § 1 K.p.a. postepowanie administracyjne umarza się, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe w całości lub w części. Z treści tego przepisu wynika, że umorzenie postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest możliwości prowadzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości (przedmiotowej lub podmiotowej). Rozstrzygnięcie organu wydane w trybie art. 105 § 1 K.p.a. uniemożliwia ocenę merytoryczną sprawy. Oznacza to, że organ pozbawiony jest możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie już umorzonej. Zatem wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przesłanek o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszoinstancyjny uznał, że przyczyną uznania postępowania za bezprzedmiotowe, jest uzasadnienie decyzji SKO z 21 stycznia 2022 r., gdzie SKO wskazało na brak informacji z jakiego tytułu i za jaki okres ma być dokonany zwrot dotacji. Okres od października 2018 r. do grudnia 2020 r. powinien być podzielony na poszczególne lata i do każdego roku powinna być wydana osobna decyzja. Ponadto Burmistrz wyjaśnił, że postępowanie za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2020 r. zostanie wszczęte w późniejszym okresie. Organ wszczął takie postępowanie i wydał decyzję określającą kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości z budżetu gminy za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 188.755,74 zł. Już takie zestawienie treści normy prawnej z art. 105 § 1 K.p.a. i stanu faktycznego sprawy, wskazuje na oczywisty, obiektywny brak przesłanek do umorzenia postępowania. Organ z jednej strony umorzył postępowanie wskazując na jego bezprzedmiotowość, a z drugiej strony wszczął postępowanie celem wyjaśnienia wykorzystania dotacji i wydał decyzję. Zatem SKO słusznie uznało, że decyzja Burmistrza z 21 marca 2022 r., dotknięta jest wadą nieważności, gdyż wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Na zakończenie wskazać przyjdzie, że Sąd nie podziela zarzutu pełnomocnika strony podniesionego w piśmie procesowym z 11 maja 2023 r., że brak odniesienia SKO do zarzutów skargi wskazuje, że organ dostrzega jej zasadność. Organ nie uwzględnił skargi w trybie art. 54 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując jednocześnie, że zarzuty skargi są tożsame z tożsame z zarzutami podniesionymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.