III SA/Gl 26/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 8 listopada 2024 r. nr SKO.K/41.3/2099/2024/17468/EŚ w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 8 listopada 2024 r. znak SKO.K/41.3/2099/2024/17468/EŚ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2 kwietnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania J. S. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca), od pisma informacyjnego [...] Zarządu Ulic i Mostów w K. (dalej: organ I instancji) nr [...] z 5 września 2024 r. Z akt sprawy wynika, że pismem z 6 sierpnia 2024 r. (wpływ do organu I instancji – 9 sierpnia 2024 r.) zatytułowanym jako "odwołanie w nawiązaniu do upomnienia nr [...]" wnioskodawca zwrócił się z prośbą o anulowanie opłat dodatkowych za postój samochodu o nr [...] przy ul. [...]. Odnosząc się do ww. wniosku organ I instancji w piśmie nr [...] z 5 września 2024 r. wskazał, że z art. 13f ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. z 26 czerwca 2025 r., Dz.U. z 2025 r. poz. 889; dalej: u.d.p.) wynika, że opłata dodatkowa powstaje z mocy samego prawa w przypadku nieuiszczenia opłaty za postój pojazdów samochodowych w wyznaczonym miejscu na drodze publicznej w strefie płatnego parkowania lub śródmiejskiej strefie płatnego parkowania i jest obowiązkiem każdego kierującego. Następnie wyjaśniono, że opłata za postój oraz opłata dodatkowa nie są opłatami karnymi. Są to bowiem, jak dalej znaczono, niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym i powstają z mocy prawa bez konieczności wydawania jakiejkolwiek decyzji w tym zakresie. Następnie pismem z 28 września 2024 r. zatytułowanym jako "Odwołanie od pisma [...]ZUIM w K. z dnia 5 września 2024 r. w przedmiocie odmowy anulowania opłaty dodatkowej (sygn. akt. [...])" strona zaskarżyła w całości ww. pismo z 5 września 2024 r. domagając się jego uchylenia oraz w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy poprzez anulowanie nałożonej opłaty dodatkowej. W związku z powyższym organ I instancji pismem z 8 października 2024 r. znak: [...] przekazał pismo skarżącego z 28 września 2024 r. wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach zaznaczając przy tym, że pismo z 5 września 2024 r. nie rozstrzyga o istocie sprawy, a jedynie zawiera informacje o funkcjonowaniu Śródmiejskiej Strefy Płatnego Parkowania i Strefy Płatnego Parkowania miasta K., a także wskazuje powody naliczania z mocy prawa opłat dodatkowych. SKO postanowieniem z 8 listopada 2024 r., opisanym na wstępie, stwierdziło niedopuszczalność złożonego przez skarżącego odwołania od ww. pisma nr [...] z 5 września 2024 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a strona pomimo to wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania. Dalej stwierdzono, że ww. pismo jedynie wyjaśnia skarżącemu zasady nakładania opłaty dodatkowej na podstawie art. 13f u.d.p. Zatem brak formy decyzji administracyjnej uniemożliwia poddanie ww. czynności kontroli instancyjnej poprzez wniesienie odwołania, odwołanie od takiej czynności jest prawnie niedopuszczalne. W dniu 18 grudnia 2024 r. (data wpływy do Kolegium) skarżący wniósł skargę na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (WSA w Gliwicach). W skardze strona zarzuciła Kolegium naruszenie prawa, tj.: błędne uznanie, że odwołanie w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne, w szczególności błędne ustalenie, że obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej nie jest ustalany w drodze postępowania administracyjnego. W jej uzasadnieniu wskazywano, że organ odwoławczy niedostatecznie ustalił charakter opłaty dodatkowej uregulowanej w art. 13f ust. 1 u.d.p. ze względu na to, że należność ta jest karą administracyjną to przepis art. 67 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nakazuje stosowanie do niej Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym skarżący, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, jak i poprzedzającego go aktów organu I instancji, oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślenia także wymaga, że sądy administracyjne co do zasady, nie prowadzą postępowania dowodowego i nie orzekają merytorycznie. Innymi słowy nie rozpoznają sprawy administracyjnej co do jej istoty, lecz oceniają, czy organy prowadzące postępowanie administracyjne prawidłowo stosowały przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji. Z kolei art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powyższy przepis określa więc obowiązek wstępnego badania przesłanek postępowania odwoławczego, mającego na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, czy zostało wniesione z zachowaniem terminu oraz czy spełnia wymagania co do treści. Spoczywający zatem na organie odwoławczym obowiązek wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych zachodzi wtedy, gdy odwołanie wniesione zostanie przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych lub też podmiot nie posiadający legitymacji do jego wniesienia (przykładowo przez osobę nie będącą stroną w sprawie ani adresatem postanowienia). Analizując przyczyny o charakterze przedmiotowym należy zauważyć, że zgodnie z art. 127 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji. Jest ono niedopuszczalne gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego (pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu nie jest decyzją, a stanowi jedynie czynność materialno-techniczną. Zatem jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a strona pomimo to wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania. Wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jakim jest stwierdzenie niedopuszczalności w formie postanowienia, bowiem art. 134 k.p.a., będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawia organowi odwoławczemu żadnej sfery uznania (por. wyrok WSA w Gliwicach z 20 listopada 2024 r., III SA/Gl 735/24, LEX nr 3811039). Rozstrzygający Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w tezie jego wyroku z 17 listopada 2023 r., III OSK 2912/21 (LEX nr 3633290), że: "Niedopuszczalność środka odwoławczego może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Do przyczyn niedopuszczalności o charakterze podmiotowym zaliczyć należy przypadki wniesienia środka odwoławczego przez osobę niemającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast do przyczyn niedopuszczalności środka odwoławczego o charakterze przedmiotowym zalicza się w szczególności brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, a także nieistnie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia". W niniejszym postępowaniu zaistniała sytuacja niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje m.in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Skoro przedmiotowe pismo informacyjne [...] Zarządu Ulic i Mostów w K. nr [...] z 5 września 2024 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, a jedynie odpowiedź na pismo skarżącego z 6 sierpnia 2024 r. zawierające prośbę o anulowanie opłat dodatkowych za parkowanie, to skarżącemu nie przysługiwało prawo do złożenia odwołania. Obowiązujące przepisy k.p.a. nie przyznają możliwości skutecznego wniesienia odwołania do organu II instancji od pisma informacyjnego [...] Zarządu Ulic i Mostów w K. nie będącego aktem administracyjnym. O tym, z jakim przedmiotem zaskarżenia mamy do czynienia przesądza jego treść, a nie forma, czy nazwa, a w przedmiotowej sprawie Sąd podziela stanowisko SKO, że pismo [...] Zarządu Ulic i Mostów w K. nr [...] z 5 września 2024 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej. Wbrew stanowisku skarżącego pismo to nie zawiera jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, które w sposób władczy kształtowałoby sytuację prawną strony, gdyż zawiera jedynie informacje dotyczące funkcjonowania Śródmiejskiej Strefy Płatnego Parkowania i Strefy Płatnego Parkowania miasta K. Decyzję, czy postanowienie należy odróżniać od innych czynności, które są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej. Do oświadczeń wiedzy należą niewątpliwie udzielane przez organ informacje o stanie faktycznym i prawnym sprawy administracyjnej. Udzielenie informacji nie jest czynnością prawną, a tym bardziej nie jest aktem administracyjnym, ponieważ brak tu woli organu skierowanej na wywołanie określonych skutków prawnych (por. np. A. Wróbel, Komentarz do art. 104 k.p.a., LEX/el, oraz uzasadnienie do wyroku WSA w Warszawie z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 137/20). W takiej sytuacji Kolegium trafnie na zasadzie powołanego powyżej art. 134 k.p.a. zobligowane było stwierdzić niedopuszczalność odwołania w formie postanowienia. Jeżeli strona wniosła odwołanie od pisma informacyjnego, to art. 134 k.p.a., będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawia organowi odwoławczemu innej możliwości. W świetle treści pisma, które ma charakter wyłącznie informacyjny, należy uznać za prawidłową konstatację organu o wyłączeniu dopuszczalności złożenia środka odwoławczego od tego pisma. Nie można bowiem uznać, że przez wzgląd na to, że zawiera oznaczenie organu, datę i oznaczenie strony (w rozdzielniku), a także podpis osoby działającej w imieniu organu, pismo to stanowi decyzję, od której przysługuje odwołanie. Wśród elementów konstytuujących decyzję przepis art. 107 § 1 k.p.a. wymienia również powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, i pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Tych elementów pismo [...] Zarządu Ulic i Mostów w K. (dalej: organ I instancji) nr [...] z 5 września 2024 r. nie zawiera. Przywołanie w jego treści art. 13f ust. 1 u.d.p dotyczącej informacji o tym, ze opłata dodatkowa powstaje z mocy prawa w przypadku nieuiszczenia opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania lub śródmiejskiej strefie płatnego parkowania, nie stanowi o powołaniu podstawy prawnej dla rozstrzygnięcia. Z tych względów należało przyjąć, że odwołanie na pismo dotyczące opłat dodatkowych za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania miasta K., nie jest środkiem dopuszczalnym. Intencją ww. pisma z 5 września 2024 r. nie było w żadnej mierze dokonywanie jakiegokolwiek władczego rozstrzygnięcia i nie miało ono w związku z tym charakteru jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Z powyższych względów zarzuty skargi Sąd uznał za nieuzasadnione. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania spowodowane było przeszkodą przedmiotową w postaci braku decyzji. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.