III SA/Gl 27/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Wujek Asesor WSA Krzysztof Targoński Protokolant po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2006 r. sprawy ze skargi Powiatu B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie radnych – wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Powiatu B. z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną M. O., powołując się na art. 79 ust. 1 i art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że w § 1 wskazanej uchwały, Rada Powiatu B. działając na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną M. O.. Ten przepis stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Wojewoda [...] podniósł dalej, że tak uregulowana ochrona pracy radnego dotyczy wyłącznie sytuacji, kiedy zaistnieje wskazana przesłanka ustawowa. Tymczasem w uzasadnieniu uchwały nie wskazano przyczyn nie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną. Przysługujące radzie powiatu prawo odmowy rozwiązania stosunku pracy z radnym nie dotyczy każdej sytuacji. W wyroku z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 363/03 NSA stwierdził, że odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie radnego musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny. Taka uchwała – w ocenie NSA – winna posiadać szczegółowe uzasadnienie. Organ nadzoru stwierdził, że w tej sprawie rada powiatu nie wskazała faktów, które były decydujące dla odmowy, tym samym uchwała jest dowolna i podjęta została bez dogłębnej analizy stanu faktycznego. W demokratycznym państwie prawa obowiązuje zasada związania organów administracji publicznej prawem wyrażonym w art. 7 Konstytucji RP. Każde rozstrzygnięcie organu publicznego powinno być zatem uzasadnione z odwołaniem się do obowiązujących przepisów prawa, organ winien przy tym wykazać, że stosuje normę prawa w okolicznościach wskazanych hipotezą podstawy prawnej i czyni to w sposób określony dyspozycją tej podstawy. Ta reguła obowiązuje również w przypadku podejmowania rozstrzygnięć uznaniowych, które nie mogą być samowolne i arbitralne. W skardze wniesionej [...] 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach poprzez Wojewodę [...], Rada Powiatu B. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucając naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez uznanie, że ochrona stosunku pracy radnego ma zastosowanie tylko i wyłącznie po wystąpieniu przesłanki określonej w tym przepisie oraz, że uchwała powinna zawierać uzasadnienie wskazujące fakty będące przyczyną nie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. W uzasadnieniu powołując się na wskazany już przepis prawa Rada Powiatu B. stwierdziła, że chroni on radnego przed każdą postacią rozwiązania stosunku pracy pozostawiając w tym zakresie radnym pełną swobodę. Takie stanowisko prezentuje doktryna, między innymi K. B. i inni w Komentarzu do ustawy o samorządzie powiatowym, Wydawnictwo prawnicze Lexis Nexis, Warszawa, 2005, s. 159 i następne. Celem omawianego przepisu jest bezwzględna ochrona stosunku pracy radnego. Brak jest ponadto jakiegokolwiek zapisu obligującego Radę do sporządzenia szczegółowego uzasadnienia uchwały podjętej w tym trybie. Na końcu, strona skarżąca wyraziła pogląd, że wskazany przez wojewodę wyrok NSA nie jest źródłem prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów stwierdził, że art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie daje radnym pełnej swobody w na wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, ponieważ rada może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym tylko i wyłącznie w sytuacji określonej w zdaniu drugim przepisu. W pozostałych wypadkach, rada ma obowiązek podjęcia uchwały wyrażającej zgodę. Przyjęcie odmiennego stanowiska godziłoby w zasady współżycia społecznego. Organ nadzoru podtrzymał również swoje stanowisko dotyczące sporządzenia uzasadnienia uchwały powołując się dodatkowo na wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1124/05. Na końcu, wyraził pogląd, że jakkolwiek orzeczenia sądów administracyjnych nie są źródłem prawa, to jednak stanowią źródło interpretacji prawa w sprawach podobnych. Pismem z 23 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wezwał Radę Powiatu B. do podpisania skargi przez Starostę B. - w terminie siedmiu dni pod rygorem jej odrzucenia. Odpis tego wezwania odebrano [...] r. Przesyłką poleconą nadaną [...] r. przez Wojewodę [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach [...] r. wpłynęła skarga Rady Powiatu B. z [...] r. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...], podpisana przez Starostę B.. Kolejnym pismem z 21 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wezwał stronę skarżącą do usunięcia w terminie siedmiu dni braku skargi poprzez nadesłanie uchwały Rady Powiatu B. stanowiącej, zgodnie z art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, podstawę do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. Odpis tego wezwania odebrano [...] r. W odpowiedzi na to wezwanie, przesyłką poleconą nadaną [...] r. Starosta B. nadesłał Sądowi uchwałę Nr [...] Rady Powiatu B. z dnia [...]r. w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną M. O.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Według art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Zgodnie z przepisem art. 85 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu (...), podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniony jest powiat (...), którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Do postępowania w tych sprawach, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Ustawodawca wskazał zatem, kto jest stronami tego postępowania: powiat oraz organ nadzorczy, natomiast nie jest stroną tego postępowania rada powiatu. Należy podkreślić, że skoro rada nie jest stroną postępowania nadzorczego, to tym samym nie może stać się stroną postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowi realizację konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania - w procedurach odbiegających od Kodeksu postępowania administracyjnego - określonej w art. 78 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 32 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie jest przedmiotem skargi. Stroną postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego na skutek wniesienia skargi w trybie art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jest, jako skarżący powiat, którego organ wydał uchwałę podlegającą stwierdzeniu nieważności. Na rzecz powiatu następuje też rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny sprawy z jego skargi. Jako strona przeciwna występuje organ nadzoru, który wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w tym zakresie. Według art. 34 ustawy o samorządzie powiatowym, starosta reprezentuje powiat na zewnątrz. Wskazany przepis dotyczy stosunków publicznoprawnych powiatu, ponieważ stosunków cywilnoprawnych dotyczy art. 48 ust. 1 tej ustawy. Jako organ reprezentujący powiat w stosunkach publicznoprawnych, starosta obowiązany jest do przedstawiania aktów organu powiatu, a także przyjmowania oświadczeń woli i pism we wszystkich tych wypadkach, w których ustawa nakłada na powiat obowiązek przedstawiania właściwym organom aktów organów powiatu lub przyjmowania oświadczeń i pism w stosunkach zewnętrznych. W ten sposób starosta jest zobowiązany do podpisania każdego pisma procesowego powiatu w sprawie toczącej się przed sądem administracyjnym. Skuteczne wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego w trybie art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym może zatem nastąpić jedynie wtedy, kiedy w terminie ustawowym reprezentujący powiat starosta lub ustanowiony przez niego w trybie art. 34 i art. 35 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pełnomocnik złoży skargę do właściwego sądu administracyjnego. Podstawą do wniesienia takiej skargi jest jednak uprzednie wydanie uchwały przez organ powiatu , który podjął uchwałę, w tym wypadku radę (art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym). Ta regulacja prawna oznacza, że wniesienie skargi przez powiat może być skuteczne jedynie wtedy, kiedy zgodnie współdziałają jej organy: wykonawczy i uchwałodawczy. W rozpoznawanej sprawie Rada Powiatu B., na wezwanie Sądu nie uzupełniła braku skargi z [...] r. poprzez jej podpisanie w terminie siedmiu dni (który upłynął w dniu [...] r.) przez Starostę B.. Wskazany termin nie został zachowany, ponieważ do dnia [...] r., Starosta B. nie podpisał skargi z [...] r., której w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach nadano sygnaturę III SA/Gl 27/06. Należy podkreślić, że w tym wypadku skuteczne uzupełnienie braku skargi mogło nastąpić w dwojaki sposób: poprzez jej podpisanie w Sądzie z równoczesnym przedłożeniem odpisu dla doręczenia organowi nadzorczemu lub poprzez nadesłanie do Sądu dwóch odpisów skargi z [...] r. podpisanych przez Starostę B.. Przy czym, w obu tych wypadkach ostatnim dniem terminu był [...] r. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Z kolei, organ o którym mowa, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Ta regulacja prawna oznacza, że po wpłynięciu skargi do sądu, wszelkie pisma procesowe skarżący wnosi nie za pośrednictwem organu, lecz bezpośrednio do sądu. W tej sprawie [...] r., bezpośrednio do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. wpłynęła skarga Rady Powiatu B. z [...]r. podpisana przez Starostę B.. Ta czynność faktyczna dokonana przed [...] r. nie była jednak skutecznym uzupełnieniem braku skargi w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 58 § 1 pkt. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odrzuca skargę postanowieniem, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Wobec wskazanych faktów skargę odrzucono. Niezależnie jednak od tego, w zakreślonym terminie, który upłynął [...] r. strona skarżąca nie nadesłała uchwały Rady Powiatu B. podjętej w trybie art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym upoważniającej starostę do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] r. Według art. 58 § 1 pkt. 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odrzuca skargę postanowieniem, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne Wobec braku wskazanej uchwały należy stwierdzić, że wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] dotyczące Powiatu B. przez Starostę B. nie było dopuszczalne.